政府法制工作2009年第12期-湖南省政府法制网

根据省人民政府的要求，省人民政府办公厅牵头，组织省政府法制办、省监察厅、省发改委、省审计厅、省人事厅等部门，从7月下旬到8月上旬，对14个市州和33个省直部门贯彻实施《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》）进行了督查。从督查情况看，一年来，各地各部门按照湘政发〔2008〕17号文件要求，就《规定》的贯彻实施，做了大量卓有成效的工作。经综合比较，贯彻《规定》成绩突出的单位有：长沙市、邵阳市、岳阳市、益阳市、郴州市和省科技厅、省交通厅、省农业厅、省审计厅、省地税局、省工商局、省人防办。其他单位贯彻工作较好，但仍有少数单位贯彻工作进展不够理想。现将督查情况通报如下：

一、全省贯彻实施《规定》所做的主要工作及成效

（一）组织领导措施得力，依法行政工作推进力度明显加大

各地、各部门高度重视《规定》的贯彻实施，采取有效措施强化了贯彻实施工作的组织领导。市州、县市区政府和绝大多数省直部门按照要求成立了主要负责人或者分管负责人为组长的行政程序建设领导小组并设立了办公室，对具体贯彻实施工作进行了责任分工。各地方和部门主要负责人对《规定》颁布实施的意义认识到位，亲自抓、带头学、带头做，极大推动了《规定》在本地区、本部门的贯彻实施。一些地方和部门采取有力措施保证《规定》落实到位。湘西自治州、怀化市和省计生委等都将贯彻实施《规定》纳入年度目标管理进行考核。工商管理部门将《规定》的相关知识纳入了本系统领导干部任职前法律知识测试及公务员录用考试内容。

（二）大力开展宣传培训，广大公务员的程序意识明显增强

各地、各部门按照要求采取多种形式，切实抓好了《规定》的学习、培训和宣传工作。全省公务员参加各层次的学习培训26万多人次。一是各机关按要求派员参加上级部门组织的学习。二是抓好本机关的学习培训和宣传，多数省直部门采取邀请专家、学者讲授《规定》等方式进行专题辅导，省林业厅还对全厅干部职工进行了闭卷考试，省政府金融办举办了《规定》知识竞赛。三是市州人民政府宣传《规定》活动力度大、方式新。邵阳市组织宣讲团，进行了26场宣讲，并举办《规定》知识抢答赛85场，其中复赛和决赛作了电视直播。长沙市除了通过长沙晚报、湖南卫视、长沙新闻频道、政法频道等媒体对《规定》进行了全方位宣传报道外，还制作了《让权力在阳光下运行》的专题片。娄底市电视台、娄底日报开辟了贯彻实施《规定》专栏。张家界日报举办了“聚焦程序规定，推进依法行政”知识问答20期。通过宣传、培训，全省广大公务员行政程序意识有了很大提高。

（三）建立健全决策机制，行政决策的科学化、民主化水平明显提升

省直部门和各市州、县市区政府及其部门制定或者正在制定的重大行政决策程序具体操作规则99个。全省共举行各类重大行政决策听证会、公开征求意见会227次。部分政府和部门建立了行政决策智力支持系统。有11个市州人民政府建立专家咨询委员会或设立专家库，省直部门有64个决策方案经过专家论证。部分政府和部门正在积极探索行政决策监督和责任追究机制。岳阳市实行了《行政决策跟踪反馈制度》、《行政决策评价制度》和《有错与无为问责办法》等制度。

（四）全面实施规范性文件清理和登记制度，对行政权力运行的源头控制明显强化

各地、各部门对本机关2008年10月1日前制定的规范性文件进行了全面清理。全省共清理规范性文件76609件，废止10698件，宣布失效24932件，确认继续有效31798件，重新公布9181件，废止和宣布失效的占总数的46.5%。启动了规范性文件统一登记、统一编号、统一公布工作。2008年10月1日以来，省人民政府统一登记省直部门规范性文件359件，各市州、县市区人民政府统一登记规范性文件共计4122件。规范性文件数据库和网上检索系统已经开始建立。湘潭市和省财政厅、省地税局等单位建立了规范性文件数据库和网上检索系统。一些政府和部门建立完善了规范性文件管理配套制度。省审计厅出台了《湖南省审计厅规范性文件出台管理办法》，省公安厅先后制定下发了《湖南省公安厅规范性文件法律审核及备案审查工作若干问题的规定》、《关于实施规范性文件“三统一”制度有关事项的通知》等文件。开展依法审查和纠正违法规范性文件工作。2008年10月1日以来，各市州人民政府共受理审查申请41件，依法纠正违法规范性文件34件。

（五）积极落实行政执法程序，行政执法水平明显提高

启动了规范行政处罚裁量权工作。省直有6个部门制定了行政裁量权基准，市州、县市区有344个部门制定了行政裁量权基准。梳理行政执法依据工作开始向县级政府延伸。叙浦县梳理了县乡两级人民政府行政执法依据。明确内部职责，公布办事期限。省财政厅制定了《湖南省财政执法案件审理审查决定办法》，对执法调查、审理、审查、决定等内部流程作出了具体规定。省审计厅实行计划、现场审计、审理和执行“四分离”的管理制度。大多数机关落实了法定期限办结制度、限时办结制度、承诺办结制度、当场办理制度以及办理时限分解制度。推行网上办事有进展。省林业厅、省粮食局、省国土资源厅对行政许可项目实行网上受理、网上审批、网上查询，实行网上办事的市州、县市区政府部门的数量达到1598个。严格落实责任追究制度。省公安厅制定了执法责任过错追究程序，将过去责成市县公安局追责改为由省公安厅直接追责，同时还引入群众考评机制。省工商局今年对6位有执法过错的市县工商局局长给予了行政处分。据统计，我省2008年行政复议案件比2007年下降63.5%，2009年上半年比去年同期下降26.8%；2008年全省一审行政诉讼案件2653件，按照万人比为每万人0.386件，远低于全国平均每万人0.86件的水平。这说明我省行政执法行为越来越规范。

（六）积极推进行政公开，政府信息公开工作明显推进

政府信息发布平台建设取得进展。省人民政府门户网站和省人民政府重要组成部门门户网站运转正常，信息更新快，136个市州、县市区人民政府建立了统一信息发布平台，有84个市州、县市区人民政府创办了政报。绝大多数机关公开了政府信息，或者编制了政府信息公开指南，或者在政务中心、办事大厅公开政务信息。行政会议公开工作顺利启动。据统计，全省召开了115次允许公民旁听的政务会议，其中长沙县对第43次政府常务会议尝试了网络直播、热线电话与现场旁听相结合的公开方式，社会舆论反响很好。政府信息公开制度建设取得新进展。省审计厅制定了《湖南省审计厅政府信息公开管理暂行办法》；省民委制定了《湖南省民委关于实施<湖南省信息公开条例>的规定》和《湖南省民委信息公开指南》，依法公开了全省高校招生享受民族优惠政策考生名单5万多人。积极受理政府信息公开申请。湘潭市和省财政厅分别受理了政府信息公开申请29件、34件，均依法作了答复。政务中心或者办事大厅运转正常。省林业厅实现了全系统14个市州、107个县、436个乡镇林业站一网办事，并适时监控办理进度。

二、存在的主要问题

（一）思想认识不到位

有的领导干部对于行政程序重要性的认识不足，对《规定》的学习不深不透，还不能够很好地运用相关制度规定。有的领导干部和公务员仍然习惯于原有的工作方式方法，对《规定》的有关新制度不习惯、不适应。有的存在误解，认为行政程序约束政府过多，会降低行政效率，妨碍发展。因此，有的地方和部门在开展贯彻实施《规定》过程中，不重视具体程序和实质性工作的落实。

（二）工作开展不平衡

各地、各部门贯彻落实工作不平衡，进度不一。全面落实各项程序制度的地方和部门还不是很多。重大行政决策程序尚未完全落实，该听证而未举行听证。部分规范性文件未实行“三统一”，部分市州人民政府、多数省直部门、大部分县市区人民政府没有建立规范性文件数据库和网上检索系统。有的地方和部门对信息公开工作重视不够，未依法开展政府信息公开工作。部分地方和部门对制定行政裁量权基准工作的主动性不强，有的还没有开始着手这方面的工作，多数还没有制定行政执法证据规则。

（三）推进动力不充足

目前，《规定》的贯彻实施主要靠系统内部的推动，具有一定的局限性。公民、法人或者其他组织的推动作用还没有充分发挥，人大、政协、法院的监督作用有待进一步加强，媒体、网络的推动作用也需进一步强化。一些地方和部门的法制部门（机构）和队伍尚无法适应依法行政的新形势要求，难以有效组织、协调和落实行政程序建设任务。

三、下一步要着重抓好的几项工作

针对《规定》贯彻实施中存在的问题，考虑到行政程序建设的复杂性和艰巨性，在下一步的工作中，各地、各部门应当按照“统筹安排，突出重点，稳步推进，务求实效”的原则，着力抓好以下几个方面的工作：

（一）以推进行政决策听证会为重点，进一步提高科学民主决策水平

各地、各部门要严格按照《规定》对重大行政决策的程序要求，规范行政决策行为。对于依法应当听证的重大行政决策，一律要进行听证。实行听证会计划制度，积极稳妥地开展重大行政决策听证工作。市州、县市区政府及其工作部门要制定相应的行政决策规则，确定本级政府或者本部门重大行政决策的具体事项和量化规则。

（二）以严格执行合法性审查和“三统一”制度为重点，进一步加强对行政权力的源头控制

各地、各部门要认真做好《湖南省规范性文件管理办法》的贯彻实施工作，加大合法性审查力度，坚决落实规范性文件“三统一”制度，防止出现反弹。未经合法性审查，行政机关负责人不得签发规范性文件。规范性文件必须由本级人民政府统一登记、统一编号、统一公布。未经“三统一”管理的规范性文件一律无效。同时，要认真落实规范性文件的有效期制度、清理制度、备案审查制度、违法审查制度，确保对行政权力运行的源头控制全面到位。

（三）以规范行政裁量权为重点，进一步推进行政执法水平的持续提高

探索建立行政裁量权综合控制模式，推进政府合理行政，维护社会公平正义。积极探索综合运用设定原则、规范程序、制定基准、发布案例、层级监督、行政救济等多种手段，控制行政裁量权。重点抓好行政处罚裁量权规范工作，全面推行行政处罚裁量权基准制度。加强对规范行政裁量权试点单位的指导，及时推广试点单位经验。

（四）以完善行政监督为重点，进一步做大做强行政程序建设的推动力量

在加强行政系统内部的层级监督作用的同时，通过多种途径和方式，充分组织、协调、调动各种监督力量，共同推动行政程序建设。要采取主动报告等方式，争取人大、政协、民主党派监督行政程序建设；要加强与法院的沟通与协调，借助司法监督推进行政程序建设；要加强与媒体合作，充分发挥舆论监督的作用；要认真接受人民群众的监督，不断加强和改进行政程序建设工作。

（五）以继续抓好宣传教育为重点，进一步强化公务员程序意识和程序素质

要建立健全三个层次的培训教育长效机制：一是领导干部和行政机关工作人员定期学习行政程序的制度。通过定期举办行政程序讲座、培训、研讨班，提高领导干部和公务员的法律素养，深化对行政程序的认识。二是将行政程序知识纳入领导干部任前法律知识考试和测试、公务员培训的重要内容，并列入公务员录用考试的内容。三是加强行政程序的宣传，通过开展多种形式的宣传活动，强化公众的行政程序意识，引导公众运用程序手段维护自身合法权益，并积极参与行政程序建设，营造良好的行政程序建设氛围。

同志们，行政程序建设是一项艰巨而复杂的系统工程。贯彻实施《湖南省行政程序规定》，既是全省政府法制系统推进依法行政、建设法治政府的重要任务，也是提升全省政府法制系统能力和水平的重要机遇。我们一定要抓住机遇，真抓实干，努力把这项工作抓实抓好、抓出成效。

加强领导提高认识

努力推动全省行政复议工作迈上新台阶

——在全省政府法制办主任法规处长会议上的讲话

省政府法制办公室副主任曾国兴

（2009年9月18日）

同志们：

刚才，省人事厅、省法制办对全省行政复议工作先进单位和先进个人进行了表彰，我代表办党组向获奖的单位和个人表示热烈的祝贺！在评选全省行政复议工作先进单位和先进个人的基础上，我省推荐评选了湘潭市政府法制办公室为全国行政复议工作先进单位，郴州市政府法制办公室赵兰玲、岳阳市政府法制办公室杨子建同志为全国行政复议工作先进个人，安化县政府法制办公室林柑蕾同志为全国行政复议工作优秀个人。在此，我们向受到国家表彰的单位和个人表示热烈的祝贺！

今年10月1日，是《中华人民共和国行政复议法》施行10周年。十年来，我省各级行政复议机关切实加强行政复议工作，充分运用行政复议手段化解矛盾纠纷，有效地维护了社会稳定，促进了我省经济社会发展。今天，我们召开会议，总结《行政复议法》实施以来我省开展行政复议工作取得的成绩，交流经验，鼓舞士气，明确目标，对进一步推进新形势下我省行政复议工作具有十分重要的意义。下面我讲三点意见：

一、过去十年我省行政复议工作成效显著

《行政复议法》贯彻实施以来，我省各级行政复议机关，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，认真履行行政复议职责，积极受理、办理行政复议案件，着力加强行政复议能力建设，行政复议工作取得了明显成效。

（一）化解行政争议、促进法治政府建设的重要职能得到有效发挥。1999年10月至2009年6月，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请31609件，受理28691件，受理率达到90.76%，平均每年解决行政争议3100多起，大量的行政争议通过行政复议渠道得到了及时有效的化解，切实维护了人民群众的合法权益，密切了政府和人民群众的关系。

（二）保护人民群众合法权益、促进社会和谐稳定的作用日益显现。全省各级各部门广泛深入地学习、宣传、贯彻《行政复议法》及其实施条例，积极引导广大人民群众以合法理性的方式表达利益诉求，越来越多的行政相对人选择行政复议这一救济途径解决行政争议。各级政府和部门行政复议机构坚持依法办案，基本上做到了“定纷止争、案结事了”。10年来，我省行政复议决定撤销率约为15%，变更、确认违法、责令履行、调解、和解、撤回申请等方式结案的占25%，纠错率达到40%，行政复议申请人通过行政复议达到了维护自身合法权益的目的，促进了社会和谐稳定。

（三）行政复议层级监督功能得到增强。从行政复议案件审结情况分析，10年来，行政复议决定维持结案的年平均占47.2%，决定撤销、变更、确认违法、责令限期履行及申请人撤回申请的年平均占52.8%。各级政府和部门的行政复议机构坚持“以人为本、复议为民”，通过依法办理行政复议案件，有效纠正了一大批违法或不当的具体行政行为，保障和监督了行政机关依法行使职权，强化了行政机关工作人员“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿”的意识，提高了各级行政机关依法行政的能力和水平。

（四）行政复议工作机制不断完善。各级行政复议机关认真贯彻《行政复议法实施条例》和《湖南省行政程序规定》，在总结实践经验的基础上，积极探索工作机制创新，完善行政复议工作制度，制定了行政复议目标管理考核、办案程序、案件管理、办案纪律和行政复议应诉案件报备等制度，提高了行政复议制度的实施效能。

（五）行政复议能力建设逐步提高。一是行政复议机构建设得到加强。2004年以来，在省委、省政府的高度重视下，l4个市州政府法制机构均升格为正处级，全部设立了行政复议科，配备了行政复议专职人员，最多的有4人；l22个县（市、区）政府中有98个设立了正科级政府法制机构，l3个县（市、区）政府法制机构设立了行政复议应诉股。二是行政复议队伍整体素质有所提高。政府法制队伍的专业结构发生明显变化，法律专业素质有较大提升。全省l4个市州、l22个县（市、区）政府法制办工作人员中具有法律专科以上学历的占61.8%，通过全国统一司法资格考试的占23%，各地将具有法律专业资质的人员配置到行政复议工作岗位上，提高了行政复议制度效应。三是行政复议保障措施有所改善。近年来，将行政复议经费单独列入财政预算的地方在增多，经费的数额在增长，部分市、县政府法制机构行政复议办案所需的交通工具、调查取证设备、办公条件等都有不同程度的改善。

二、深刻认识新形势下行政复议工作的重要性

国务院领导在全国行政复议工作经验交流暨“双先”、“双优”表彰大会上的讲话指出，要充分认识行政复议在有效化解行政争议、推进法治政府建设、促进社会公平正义中的重要作用，高度重视行政复议工作。特别是应对当前经济社会发展面临的严峻挑战，实现“保增长、保民生、保稳定”的工作目标，更需要通过行政复议“定纷止争、案结事了”，妥善处理有关方面的利益关系，维护人民群众的根本利益，促进社会和谐，为保证经济的平稳较快发展营造良好的外部环境。国务院领导的讲话，指明了当前行政复议工作面临的新形势、新任务，深化了对行政复议工作规律性的认识，明确了新形势下行政复议工作的重要地位和作用，我们必须从全局和战略的高度，进一步深化对新形势下加强行政复议工作重要性、必要性和紧迫性的认识。具体来说，应当着力从以下四个方面进一步深化我们的认识：

（一）要把行政复议作为维护人民群众合法权益的重要途径。行政复议作为解决行政争议的重要制度和法定渠道，集中了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障和制度方面的内容，核心是保护人民群众的合法权益。行政复议法通过确定合法、公开、公正、及时、便民等各项原则和程序，确立了维护人民群众的合法权益作为行政复议制度的首要目标，这一目标决定了维护人民群众的合法权益是行政复议制度最重要的核心价值。

（二）要把化解社会矛盾、促进社会和谐作为行政复议工作的重要方式。2007年9月，中办、国办下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》。畅通行政复议渠道，加强行政复议工作，引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求，将相当一部分行政纠纷解决在初发阶段，化解在基层，既是落实中办发〔2006〕27号文件的基本要求，也是减少群众集体上访、特别是非正常上访，用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素，促进社会和谐稳定的有效手段。因此，把化解行政争议、促进社会和谐稳定作为行政复议工作的重要方式，是贯彻落实党中央、国务院要求，适应新形势下行政复议工作的迫切需要。

（三）要把行政复议作为建设法治政府的重要内容。行政复议制度的一个重要目的是通过强化内部层级监督，保障行政机关依法履行职责。通过开展行政复议，有利于保障和监督行政机关按照法定权限和法定程序行使权力、履行职责、落实责任，促进严格执法、公正执法、文明执法；有利于促进行政机关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的行政理念，提高依法行政的能力和水平；有利于及时发现影响社会稳定的苗头，及早防范和化解风险，促进行政机关总结经验、完善立法，提高制度建设的质量和水平。因此，我们必须把行政复议工作作为政府工作的重要内容，采取切实可行的措施，积极推进法治政府建设。

（四）要把加强行政复议能力建设作为促进政府自身建设的重要手段。《行政复议法》及其实施条例明确规定了行政复议机关和行政复议机构的职责。依法化解行政争议，将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部，是衡量政府行政能力和自身建设水平的重要尺度。从我省行政复议案件情况看，90%以上的行政争议是由市、县两级政府及其工作部门的具体行政行为引发的。当前，我省市、县两级政府行政复议能力建设发展不平衡，市、县两级行政复议机构还不健全，行政复议专职人员严重短缺，工作保障措施严重滞后，必须把加强基层行政复议能力建设摆在更加突出的位置。新一轮机构改革正在展开，要关注基层，各级行政机关都要关心、关注基层政府的行政复议能力建设，要一级关心一级，一级抓一级；要切实稳定机构、充实人员、强化职能、加强保障，以适应新形势下行政复议工作的要求。

三、进一步做好新形势下的行政复议工作

国务院法制办要求当前和今后一段时期行政复议工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十七大精神，以科学发展观为统领，以解放思想为先导，以改革创新为动力，以复议为民为宗旨，以公平效率为准则，以促进社会和谐为目的，全面提升行政复议能力，充分发挥行政复议功能，更好地为科学发展服务。在这个总体思路指导下，我省行政复议工作需要在以下几个方面开拓创新，力争取得新成效，全面提高行政复议工作能力和水平。

（一）重视和加强对行政复议工作的领导。加强对行政复议工作的领导，重点在基层。市、县两级政府要根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》精神，在今年年底前建立健全行政复议工作责任制，将行政复议工作纳入本级政府的目标责任制。各级行政复议机关的行政首长都要切实转变观念、提高认识，认真履行行政复议法定职责，把行政复议工作摆到政府工作更加重要的位置，为行政复议工作的顺利开展提供支持和保障。

（二）积极受案办案，切实提高案件办理质量。首先，要进一步畅通行政复议渠道。通过积极受理、告知、解答、督促受理、责令受理等多种措施，保证行政复议渠道畅通。凡是符合法定受理条件的，都要依法积极受理，决不允许以任何理由或借口把合法的行政复议申请挡在大门之外。其次，办案要努力实现法律效果和社会效果相统一。依法运用《行政复议法实施条例》规定的各种结案方式，大力倡导依法采取和解、调解的方式办案，努力化解矛盾，平衡利益，提高解决行政争议的有效性。第三，加强行政复议监督执行力。认真落实行政复议意见书和建议书制度，及时提出改进工作、规范执法、完善制度的意见和建议，促进行政机关严格依法行政。

（三）创新行政复议制度、体制、机制。一是要深入调查研究，认真查找行政复议制度、体制、机制方面存在的突出问题，研究提出行政复议制度、体制、机制创新的思路和措施。二是要不断完善行政复议案件审理方式。要把书面审查和实地调查结合起来，要按照公平、公正、公开的要求进一步细化听证制度、和解调解制度。三是加强行政复议理论研究。对在行政复议实践中出现的新情况、新问题，要善于梳理总结，采取案例评析会、工作座谈会等形式开展行政复议制度理论研究和探讨。

（四）认真贯彻《行政复议法实施条例》，加强行政复议工作指导。加强行政复议工作的指导，对于有效发挥行政复议制度的作用非常重要。目前，我省各级政府法制机构在行政复议指导方面作了大量工作，但与《行政复议法实施条例》规定的“行政复议机构在本级行政复议机关的领导下，按照职责权限对行政复议工作进行督促、指导”的要求仍有一定差距。为加强对全省行政复议工作的指导，认真贯彻落实好《行政复议法实施条例》的规定，各级政府法制机构都要加强对行政复议工作的督促、指导。一是要克服重办案、轻指导的观念。各级行政复议机构都要树立一手抓办案、一手抓指导，两手都要抓、两手都要硬的思想，不要顾此失彼。二是要抓个案的指导。三是要注重指导的全面性。既要加强对个案办理的具体指导，又要加强对整体工作的宏观指导；既要加强对行政复议工作的一般指导，又要加强对重点区域、重点行业、重点环节案件的特殊指导。四是要抓好典型、抓好示范点。今年2月，国务院法制办、人力资源部召开了全国行政复议工作经验交流暨“双先”、“双优”表彰大会，总结交流经验，表彰行政复议先进个人和先进单位。我省也评选出了一批全省的先进典型，今天进行了表彰，今后，我们要继续抓好典型经验的推广与学习，每个市州都要抓1-2个先进典型、抓1-2个示范点，以进一步促进行政复议工作的开展。

（五）加强行政复议工作人员自身素质能力建设，不断提高行政复议工作水平。行政复议能力建设包括硬件建设和人员素质的软件建设两个方面。目前，各级行政复议机关的行政复议能力建设与日益增长的行政复议案件不相适应，与社会对日益增长的行政复议解决矛盾纠纷功能的需求也不相适应。所以，各级复议机关在这次机构改革中除按照国务院、省政府的要求，全面加强行政复议机构队伍建设外，作为行政复议工作人员，特别要加强自身的素质建设。一是要充分认识加强自身素质建设的重要性。行政复议人员自身建设的好坏，直接关系到行政复议工作的质量和效率，关系到政府在人民群众心目中的形象，我们必须努力学习，不断提高自身的素质，树立行政复议工作人员的良好形象。二是要教育行政复议人员认清行政复议工作面临的新形势、新任务、新要求，进一步增强做好工作的责任感和使命感，始终保持奋发有为的精神状态，自觉做好新形势下的行政复议工作。三是要脚踏实地，埋头苦干，甘于奉献，乐于献身行政复议事业。四是要把民本、民生的理念贯穿于行政复议工作的始终，始终把人民群众的利益放在第一位，努力为老百姓排忧解难，依法维护老百姓的合法权益。五是要全面提高行政复议人员的政治素质，建设一支政治可靠、业务精湛、作风过硬的高素质行政复议人员队伍，为作好新形势下行政复议工作提供保障。

同志们，回顾过去、展望未来，新形势下的行政复议工作任重道远。让我们在省委、省政府的正确领导下，振奋精神、开拓创新，不断推动行政复议工作再上新台阶，为加快建设法治政府、构建和谐湖南作出新的更大的贡献！

以改革创新精神推进政府立法工作

——在全省政府法制办主任法规处长会议上的讲话

省政府法制办公室巡视员　罗伯钧

（2009年9月18日）

同志们：

根据会议的安排，我就政府立法工作作个发言，讲三点。

一、围绕中心，服务大局，政府立法工作取得新的进展

去年以来，省政府立法工作在省委、省政府的领导下，在省人大常委会的支持下，理念进一步更新，程序进一步规范，方法进一步改进，质量进一步提高，服务改革发展稳定的作用进一步增强。目前，我办已办理完成地方性法规、规章草案37件，其中：地方性法规草案提请省人大常委会审议通过的11件，省人大常委会正在审议的8件，提请省政府常务会议讨论的3件；规章草案已经省政府常务会议讨论通过的13件，提请省政府常务会议讨论的2件。总结前段省政府立法工作，主要有以下几个特点：

（一）坚持紧紧围绕省委、省政府中心工作

省委、省政府的中心工作是省委、省政府对经济社会发展做出的重要战略部署和总体安排。只有紧紧围绕省委、省政府的中心工作，政府立法工作才能目标明确，有的放矢。为此，我们加强了以下几个方面的立法：一是推进政府职能转变和政府管理创新。2008年4月17日，完成起草，并提请省人民政府发布了《湖南省行政程序规定》，开创了全国行政程序法典化的先河，大大推进了依法行政、建设法治政府进程。同时，又先后组织起草了《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省政府信息公开办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》等。二是发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会。如《湖南省民用建筑节能条例》、《湖南省紫鹊界梯田梅山龙宫风景名胜区保护条例》、《湖南省林业有害生物防治检疫条例》等。三是加速推行“一化三基”战略。如《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》、《湖南省实施<中华人民共和国农民专业合作社法>办法》、《湖南省林产品质量安全管理条例》等。四是改善民生，促进社会公平正义。如《湖南省见义勇为奖励和保护条例》、《湖南省药品和医疗器械流通监管条例》、《湖南省残疾人扶助办法》等。五是健全社会保障体系，维护社会稳定和公共安全。如《湖南省实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》、《湖南省安全生产条例》、《湖南省实施<中华人民共和国就业促进法>办法》等。

（二）坚持科学立法、民主立法

科学立法和民主立法，是政府立法工作的基本要求，立法的科学化、民主化程度直接决定了立法质量的高低。为此，我们按照《湖南省行政程序规定》的要求，积极创新工作机制和工作方法，努力提高立法的科学化、民主化水平。一是扩大公众参与。去年10月我办首次召开立法计划编制听证会，实行“开门立法”，“公推公选”立法项目，其中7项群众立法建议被采纳，使公众直接参与立法计划编制、选择立法项目成为现实，获得广大人民群众和媒体的一致好评。二是加强调查研究。“没有调查就没有发言权”。我办高度重视立法调研工作，每次调研都认真选择调研地点，拟好调研方案，确定调研重点，切实保证调研的针对性和有效性，为下一步制度设计和创新奠定了良好的基础。三是加强立法程序建设。在立法项目确定程序上，实行了申报单位立项论证、立法计划编制听证会等制度，增强了立项的透明度；在法规、规章起草、审查修改程序上，按照重大行政决策采取集体研究决定和进行成本效益分析等方式，增强了决策的民主化和科学化。

（三）坚持法制统一和突出地方特色相结合

地方立法是我国法律体系的重要组成部分，坚持法制统一与突出地方特色相结合，是地方立法成功的首要前提和基础。“不抵触、有特色、可操作”是我们在地方立法中所遵循的重要原则和衡量地方立法质量的重要标准。《湖南省行政程序规定》就是我省坚持法制统一和突出地方特色相结合的杰出成果。《湖南省行政程序规定》作为我国首部系统规范行政程序的规章，开创了全国行政程序立法先河，为国家和其他兄弟省市程序立法积累了宝贵经验，在我国法制建设上具有重要的积极意义，引起了国内外广泛关注和好评。《湖南省行政程序规定》之所以取得巨大成功，原因就在于坚持法制统一的前提下，发挥湖南人“敢为人先”的精神，结合湖南实际，大胆创新的结果。

省政府立法工作虽然取得了一定的成绩，但也存在一些问题，主要是：有时立法计划安排贴紧中心、服务大局不够；立法项目重点不突出，数量较多，一些急需的立法项目不能及时出台；一些过时的法规、规章不能得到及时清理、修改；有的调查研究不够，关系没有理顺，针对性、操作性不强；有的公众参与的广度和深度不够，听取意见不广泛，组织专家论证不充分；有的部门领导对立法工作的重要性认识不足，“重立项、轻起草”或者在指导思想上还存在部门利益和地方保护主义的倾向等。

二、转变观念，创新体制，正确把握当前政府立法工作的总体要求

当前，我国经济社会发展日新月异，经济体制、行政管理体制和社会公共服务体系正在发生深刻变革。立法工作要适应这种变革，必须进一步改进工作机制，并在思想观念、运行程序和操作方式上予以调整：

一是要始终坚持以人为本，全面落实科学发展观。要按照十七大的要求，把“实现好、维护好、发展好最广大人民的利益”作为立法工作的出发点和落脚点，充分体现人民群众的共同利益。要坚决克服重权力轻责任、重处罚轻服务、重限制轻保护等倾向。要更加注重法律的引导功能，要增加行政指导、行政合同等柔性行政手段的使用，减少不必要的刚性手段。要更加注重法律的协调功能，在制度建设中兼顾各方利益，力求实现国家利益、社会利益和个人利益的有机统一。要更加注重法律的保障功能，既严格履行法定职责，维护公民的合法权益，又规范行政权力的行使，防止权力滥用。切实把体现人民意志、保障人民权利、促进人的自由平等发展作为政府立法的灵魂，作为一条红线始终贯穿政府立法的全部过程和各个环节。

二是要紧紧围绕中心工作，服务大局。政府立法工作者要高度关注省委、省政府做出的每一项重要部署，认真学习和贯彻执行省委、省政府的有关指示精神。要根据当前经济形势，按照“保增长、扩内需、调结构、促就业、强基础”的总体要求，做好应对措施，加大对地方性法规、规章的清理力度。对地方性法规、规章设立的行政审批、行政处罚、行政事业性收费、行政检查等项目不利于放松经济管制的，要进行压缩，按照法定权限和程序进行修改、废止或者采取停止执行的临时措施，切实优化经济发展环境，增强市场活力，为我省顺利渡过金融危机，抢抓战略机遇期，乘势而上提供良好的发展环境。

三是要牢固树立精品意识，切实提高质量。“高水平是财富，低水平是包袱”。要牢记立法质量是立法工作的生命线。当前，立法工作已由粗放型立法向精细型立法转变，由数量规模型立法向质量效益型立法转变。因此，政府立法要更加注重立法质量，数量必须服从质量。要遵循和把握事物的客观规律，总结我们已有的成功经验，把那些经过实践检验的有效做法上升为法规、规章制度，保证制定的各项制度行得通、做得到。要加强深入调查研究，掌握第一手材料，抓住经济建设和社会发展中需要用法律解决的突出问题。要正确处理好完整与简约的关系，根据实际需要做到体例适当、繁简适度，不要贪大求全，不要照搬照抄上位法或外省法规、规章条款，只要能解决问题，有几条就搞几条，力求务实、求精、管用。

四是要不断创新工作机制，扩大公众参与。要严格按照《湖南省行政程序规定》的要求，实行开门立法、民主立法，使公众参与逐步常态化、制度化、规范化。要不断拓宽参与渠道，广泛采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取公众意见，让公众参与整个立法过程。要向社会公众公开征集立法项目，实行“公推公选”，广泛听取社会各界的意见，并作为选择项目的重要依据。要在报纸、网络等媒体公布法规、规章草案，接受公众的审查，倾听他们的意见。要逐步建立立法咨询专家库，听取专家学者的意见，对技术性、专业性强的问题，要经过有关方面专家论证，发挥专家学者的作用。

五是要完善协调机制，加强立法协调。各部门在起草法规、规章草案过程中，要树立大局意识，摒弃部门利益，把每一个立法项目放在全局中认真研究。要积极主动协调与有关方面的关系，加强部门之间沟通和相互理解，妥善解决立法中的矛盾。部门主要负责人要高度重视立法协调工作，对意见分歧比较大的问题，要直接参与或组织协调。对难以协调或者经协调仍达不成一致意见的，要进行充分的研究论证，及时提请政府进行协调。

六是要加强队伍建设，努力培养高素质立法人才。立法工作是一项艰苦而又细致的工作，需要有默默奉献、求真务实、精益求精的精神，对从事立法的工作人员的法律知识、政策水平等提出了很高的要求。省直各部门都要面临着立法的任务，都要有自己的立法工作队伍。从事立法工作的同志，都要刻苦学习，善于学习，要不断学习新知识，丰富自己的知识面，在立法实践中不断提高统筹兼顾、协调处理各种矛盾的能力和水平，为省政府立法决策当好参谋和助手。

三、明确要求，确保质量，认真做好2010年省政府立法计划的编制工作

为了科学编制明年省政府立法计划，提高立法质量，我办于本月上旬发出了《关于编制省政府2010年立法计划的通知》。省直各部门一定要按照通知要求，认真做好2010年省人民政府立法计划的编制工作。

（一）要明确编制立法计划的指导思想。编制立法计划要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和建设“法治政府”的要求，紧紧围绕省委、省政府中心工作，遵循经济和社会发展规律，突出立法重点，提高立法质量，推动科学发展，促进社会和谐，为我省顺利实现保增长、扩内需、调结构、促就业、强基础的总体要求，加快经济社会又好又快发展提供法制保障。

（二）要突出立法工作的重点。一是按照全面落实科学发展观的要求，大力发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会的项目。二是加速推行新型工业化，以新型工业化带动城市化和农业产业化，加强基础设施、基础产业和基础工作的项目。三是坚持以人为本，着力改善民生，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进社会公平正义的项目。四是促进社会事业发展，健全社会保障体系，维护社会稳定和公共安全的项目。五是推进政府职能转变和管理创新，建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的项目。六是按照国家和省的部署，对地方性法规、规章清理后应当修改的项目。

（三）要切实抓好组织领导工作。一是切实加强组织领导。要由主要领导挂帅，分管法制工作的负责同志专抓，法制机构牵头，组织专门班子，集中一段时间，研究提出拟申报省政府立法计划的建议项目。二是认真做好前期论证。对拟报送项目的立法时机、立法必要性、紧迫性和可行性、规范的主要制度和内容、预期的立法效果进行严格论证，确保立项论证质量。三是严格遵守申报要求。需要报送立法计划建议项目的部门，务必于10月15日前向我办报送立法项目申报材料一式五份。对逾期未报或者只报建议项目名称未附材料的，一律不予列入立法计划。列入省政府2009年立法计划，尚未向省政府报送合格送审稿的项目，要求列入2010年立法计划的，要按照上述要求重新论证和申报。

《政府法制工作》

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