政府法制工作2009年第3期 -湖南省政府法制网

根据中央和省委关于深入学习实践科学发展观的部署，我办学习实践活动于去年10月上旬开始，到本月底即将告一段落。在省委的正确领导、省委第十五指导组的精心指导和办党组以及全办广大党员干部的共同努力下，学习实践活动紧紧围绕“党员干部受教育，科学发展上水平，人民群众得实惠，富民强省新跨越”的总要求，精心谋划安排，认真组织实施，突出实践特色，取得了明显成效。

（一）组织领导措施得力

我办是第一批参加深入学习实践科学发展观活动的单位，也是省直机关20个重点示范单位之一。办党组对此非常重视，始终以高度的政治责任感和严肃认真的态度对待这一活动。活动伊始，就成立了学习实践活动领导小组，抽调专门力量成立办公室。解放思想大讨论的组织、学习实践活动方案的制定、学习调研阶段的展开、分析检查报告的形成和整改落实方案的制定等重要环节，办党组都及时认真研究。领导班子成员切实做到了“两手抓”，既注重抓好自身的学习，又注意抓好分管处室的学习；既认真抓好学习实践活动，又扎实抓好各项业务工作；既切实抓好“规定动作”，又积极抓好“自选动作”；既着力宏观规划把握，又注意微观具体指导。在具体工作中，做到了“五带头”，即：带头参加解放思想大讨论，联系实际撰写学习体会；带头组织学习调研，精心撰写调研报告；带头开展谈心活动，虚心听取各方意见；带头参加双重民主生活会，认真开展批评和自我批评；带头抓好“自选动作”，突出推进工作创新。由于上下齐心协力，全办学习实践活动工作扎实、特色明显。

（二）学习调研成果丰硕

学习活动突出了创新形式。在抓好集中学习、认真阅读规定书目和文件的基础上，全办还开展了形式多样的学习交流活动。一是认真组织专题讲座和研讨。邀请清华大学于安教授，就贯彻落实科学发展观、推进行政法治创新作了专题讲座。邀请省委宣传部巡视员郑佳明教授作了“坚持科学发展，加快富民强省”的辅导报告。二是加强对外交流。学习实践活动期间，安排了5名处级干部赴美国加州学习考察政府信息公开工作。先后与到访的河北省、山西省法制办同行，就“深入落实科学发展观，加快法治政府建设”进行了交流。与美国耶鲁大学中国法律中心就行政争议解决机制、政府信息公开进行了两次研讨。三是组织开展“党员干部学习实践科学发展观”演讲比赛。从全办干部职工28篇学习心得体会的撰写者当中，推选出8位选手登台演讲，促进了学习成果的交流。

调研活动突出了专题研究。为了全面摸清政府法制工作“家底”，更好地在新的历史起点上谋划政府法制工作，进一步当好省政府的法律顾问和参谋助手，扎实开展了大调研。办党组专题研究了学习实践活动调研选题，明确由办领导牵头，副处级以上干部参加，组成专题小组，集中力量对我省政府立法现状、行政复议案件情况、政府行政复议能力、规范性文件管理现状、相对集中行政处罚权情况、政府法制机构和队伍现状、基层依法行政现状等7大课题深入展开调查研究。相关办领导先后深入长沙、益阳、邵阳、岳阳、湘西州等9个市州、26个县市区进行调研，已形成了6个专题调研报告。其中，《关于我省基层政府依法行政情况的调查报告》一文被评选为省委学习实践科学发展观活动小组优秀调研报告，《加强市县政府行政复议能力建设，全面提升依法行政水平》一文获全省第七届县处级以上领导干部调研报告二等奖。

（三）分析检查深刻准确

　　办党组把召开专题民主生活会作为搞好分析检查的基础环节来抓。为开好专题民主生活会，我办采取多种形式，广泛征求了省直有关单位、各市州政府法制机构及本办干部群众的意见和建议。同时，对2008年度民主评议省直机关作风建设活动中提出的一些意见和建议，我们明确提出“都打收条”。为开好专题民主生活会，会前还广泛开展了谈心活动。办领导班子成员之间、分管领导同分管处室负责人及业务骨干之间互相谈心。在认真准备的基础上，召开了以“深入学习实践科学发展观”和“讲党性、重品行、作表率，树立领导干部良好形象”为主题的民主生活会。民主生活会上，5位办领导班子成员认真查找了个人和班子在深入贯彻落实科学发展观方面存在的突出问题、影响社会和谐稳定的突出问题、党性党风党纪方面群众反映强烈的突出问题，互相开展了批评，对领导班子集体提出了意见。此外，办领导班子成员还参加了所在支部的民主生活会。在此基础上，形成了较高质量的分析检查报告。在分析检查中少讲成绩，多讲工作中存在的问题，多讲实质性问题，多讲主观原因。分析检查报告客观分析了党的十六大以来我办贯彻落实科学发展观的情况，认真查找了存在的突出问题，深刻分析了主客观原因，明确了今后的发展思路，提出了加强领导班子自身建设、推动科学发展的具体措施。

（四）整改落实明确具体

抓好整改落实阶段的工作，对于巩固拓展深入学习实践科学发展观活动具有十分重要的意义。按照“四明确一承诺”的要求，经过办党组多次研究，形成了《整改落实方案》，共八个方面，涉及24项工作。我办的整改落实工作有以下三个特点：一是把整改落实工作同解决突出问题结合起来。坚持边学边改，能够立即整改的问题，在学习实践活动期间就采取切实措施解决。二是把整改落实工作同安排部署今年工作结合起来。《整改落实方案》中，凡是能结合到今年工作加以落实的事项，都在今年工作要点中作出了部署和安排。三是把整改落实工作同制度创新结合起来。围绕保障和促进科学发展，提出了创新政府立法工作机制、创新层级监督机制、创新行政复议工作机制、创新规范性文件管理机制、创新依法行政推进机制的目标，明确了出台相关配套制度的时限和要求。

（五）应对形势准备充分

国际金融危机爆发以来，为积极应对当前经济形势变化，实现我省经济社会发展的“弯道超车”，省委决定通过开展学习实践活动出台“1+X”文件，在组织起草《坚持科学跨越加快富民强省的意见》的同时，由相关部门起草若干配套文件，省委学习实践活动领导小组责成我办起草“放松经济管制”方面的文件。我办接到起草任务后，高度重视，迅速组织力量，成立了12个人的起草小组，细化责任分工。认真组织学习了党中央、国务院和省委、省政府有关文件精神，收集了大量国内外资料，并对我省涉及经济管制的事项，进行了认真研究和统计分析。同时，就有关问题请示了国务院法制办，咨询了北京大学、清华大学等高校和科研机构的专家学者。在认真学习、调查研究的基础上，借鉴国内外经验，结合湖南实际，起草了若干意见初稿。两次征求了省人大常委会法工委、省财政厅、省物价局、省工商局等10多个部门的意见，邀请并听取了沃尔玛（中国）有限公司湖南分公司、湖南平和堂实业有限公司、中信银行湖南分行、九芝堂股份有限公司等9家企业的意见。《若干意见（送审稿）》结合我国和我省的实际，确定了深入推进行政审批制度改革、进一步改进价格管理、切实减少和规范收费行为、严格规范行政处罚、有效控制行政检查和评比达标表彰活动、全面提高行政效能、加大政务公开力度、强化行政执法经费保障、大力推进制度创新、加强组织领导等十个方面的放松经济管制的制度框架。《若干意见（送审稿）》以大量实证研究和统计分析为基础，突出应急性、针对性、可行性和系统性，从起草到内容，突破了传统政府法制工作视野和传统文件的写法，综合运用法律、经济和行政手段，精心研究放松经济管制的制度“组合拳”，服务省委、省政府中心工作，坚定群众和企业信心保增长。《若干意见》先后十易其稿，目前已经形成送审稿，准备提交省委、省政府研究决定。

二、学习实践活动的主要成效

通过卓有成效地开展学习实践活动，我办在思想观念进步和提升业务工作水平方面都取得了明显成效。

（一）在思想观念上形成了重要共识

1．科学发展观是新形势下政府法制工作的重要指导方针。科学发展观，是党中央适应新形势提出的重大战略思想，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是我国经济社会发展的重要指导方针，也是全面推进依法行政、建设法治政府的重要指导方针。

2．服务科学发展是新形势下政府法制工作的中心任务。开展学习实践活动以来，办领导班子紧紧围绕“实现科学跨越，加快富民强省”这个中心，形成了“抓依法行政也是抓发展”、“推进依法行政就是推动科学发展”、“政府法制工作必须服从、服务于科学发展”的重大共识。

3．解放思想、改革创新是推进新形势下政府法制工作的强大动力。要实现政府法制工作更好地服务科学发展的目标，就必须进一步解放思想、实事求是，按照科学发展观的要求，着力转变不适应、不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约政府法制工作的突出问题，以求真务实的态度、改革创新的精神、敢为人先的锐气，进一步总结政府法制工作的新经验，使政府法制工作始终跟上时代发展步伐，始终充满生机与活力。

4．党和人民满意是检验新形势下政府法制工作的根本标准。以人为本是科学发展观的核心，是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的本质要求，也是政府法制工作的基本价值取向。政府法制工作坚持以人为本，就要把体现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政府法制工作的出发点和落脚点。

5．加强行政程序建设是推进新形势下政府法制工作的关键措施。科学发展观的深入贯彻落实需要靠制度保障。小平同志深刻指出：“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。制度保障的重点在于法治建设，法治建设的重点在于依法行政，依法行政的重点又在于加强行政程序建设。《湖南省行政程序规定》是我省推进科学发展的新制度，贯彻实施《规定》是贯彻落实科学发展观的重要任务。

（二）在政府法制工作上实现了重大突破

1．推进依法行政开创了新局面。2008年4月17日，我办完成起草并提请省人民政府制定出台了我国首部系统规范行政程序的地方规章——《湖南省行政程序规定》。我办将《规定》的贯彻实施作为学习实践活动的重要内容来抓，做了大量卓有成效的工作。认真组织贯彻实施“大动员”，精心抓好公务员“大培训”，全力开展了规范性文件“大清理”，积极配合开展行政审批“大精简”，着力推进政务“大公开”，推动行政效能“大提升”，认真抓好典型“大示范”。《规定》的出台和贯彻实施，在国内外产生了较大反响。中国法学会行政法学研究会专门就《规定》的贯彻实施在北京举办高峰论坛。中央学习实践活动指导检查组组长张维庆在听取我办开展学习实践活动情况的汇报时，对我省施行《湖南省行政程序规定》给予了高度肯定，并指出加强行政程序建设是湖南第一批开展学习实践活动的“五大亮点”之一。《规定》的出台施行，被中科院载入《中国法治发展报告（2009年法治蓝皮书）》，先后入选2008年度中国十大法治新闻、中国十大改革新闻、中国十大改革探索案例、中国十大地方创新试验、湖南十大新闻、湖南省十大法治事件，被誉为“在中国民主与法制史上具有重要里程碑意义”。截止目前，50多家国内、境外重要媒体累计发稿260余篇进行了报道，网络累计转载60万次，有效树立了湖南加强依法行政、推动科学发展的新形象。

2．政府立法工作迈出了新步伐。以学习实践科学发展观活动为契机，进一步建立健全了公众参与、专家论证与政府决定相结合的立法工作机制，实行大规模开门立法。去年10月，面向全社会公开征集2009年立法项目，共收到立法建议项目91个，并就2009年省政府立法计划编制召开了听证会。这是《规定》实施之后的首次立法听证会，也是我省历史上第一次立法计划编制听证会。人民日报等多家媒体以“开门立法一小步，解放思想一大步”为题进行了报道，产生了很好的社会反响。省政府常务会议通过的《湖南省人民政府2009年立法计划》中，有7个立法项目是社会公众提出的。通过推进开门立法，倾听了民声，集中了民智，反映了民情。

3．行政执法监督取得了新进展。继续深入推进行政执法体制改革，加强对50个已开展相对集中行政处罚权工作的城市的指导。加大行政许可监督检查力度。去年10月，会同省监察厅就《行政许可法》贯彻执行情况开展了专项检查。会同省人大内司委对全省依法行政和《湖南省行政程序规定》贯彻实施情况进行了调研。配合省政府政务公开办，对全省信息公开情况进行了检查。继续加强行政执法人员培训工作，全面完成了第三轮全省行政执法人员培训。启动了规范行政裁量权工作，组织力量对行政裁量权的理论深入进行研究，为国务院法制办公室拟订了《国务院办公厅关于规范行政裁量权的若干意见（代拟稿）》，同时，拟订了《湖南省规范行政裁量权办法（讨论稿）》，并在省工商局、省交警总队和邵阳市开展了规范行政裁量权的试点工作。

　　4．行政复议工作取得了新实效。认真贯彻落实《行政复议法实施条例》，坚持以复议为民为宗旨，以案结事了为目标，努力追求办案的法律效果和社会效果的有机统一。切实加强行政复议指导工作，建立我省政府法制系统新的行政复议、行政应诉案件统计报告制度，召开了专题会议，进行了专门部署。畅通行政复议渠道，及时受理行政复议案件。全力抓好难案要案化解。及时处理了衡大高速近700名被征地农民不服省人民政府征地补偿安置标准裁决案等一批影响社会稳定的难案要案，切实维护了社会稳定。突出抓好审理方式创新，加大调解、和解、听证力度，综合运用多种方式办案。行政复议的效果显著提升。

　　5．规范性文件管理工作迈上了新台阶。2008年10月1日，《规定》正式施行后，我办将规范性文件管理作为贯彻推进依法行政的重要突破口来抓，努力做大做强政府法制工作新的增长点。一是全面启动了规范性文件合法性审查和“三统一”工作。对省政府和省政府办公厅规范性文件、省委省政府联合文件、“两办”联合文件和省政府非规范性文件共47件进行了合法性审查。统一登记、统一编号、统一公布省本级规范性文件148件。二是实施规范性文件申请审查工作。全年共接到规范性文件审查申请90件，受理51件，办结43件，依法纠正“问题”文件37件。三是认真做好规章规范性文件的备案审查工作。向国务院报备省政府规章19件，向省人大常委会报备省政府规章19件、省政府和省政府办公厅规范性文件28件。备案审查长沙市政府规章、市州政府和省直部门规范性文件652件。

6．政府法制研究工作走出了新路子。认真研究法制工作面临的新情况、新问题。加大政府法制研究工作的创新力度，积极探索法制研究工作规律。积极开展国际交流与合作，与美国耶鲁大学联合举办了行政程序、政府信息公开、行政争议解决等三个大型研讨会。启动正规化、专业化研究工作。对《深入贯彻落实科学发展观，加快法治政府建设》、《扩大公众参与，加快法治政府建设》、《关于当前放松经济管制的若干意见》等课题开展了专题研究。申报、承担了国务院法制办《规范行政裁量权》课题和国家发改委《国家区域规划立法研究》课题。

7．党的建设和机关建设呈现出新局面。开展深入学习实践科学发展观活动，极大地推动了党的建设和机关建设。通过这一活动，广大党员干部的政治素质得到提高，贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性进一步增强；业务素质得到提升，贯彻落实科学发展观的能力和水平进一步加强。全办形成了勤奋敬业、比学赶超、敢打硬仗的良好工作氛围，领导班子和队伍的向心力、执行力、创造力、战斗力、凝聚力有了切实提高，机关建设呈现出新的面貌。

三、学习实践活动的几点体会

学习实践科学发展观活动是不断解放思想、转变观念、凝聚共识、提升素质、改进作风、推动工作的过程。这次学习实践活动之所以取得了很好的成效，主要得益于以下几个方面：一是用正确的政治方向引领学习实践活动。在学习实践活动中，始终把握政府法制工作正确的政治方向，以科学发展观为统领，认真贯彻落实“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”为核心的社会主义法治理念，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。二是紧紧围绕服务大局开展学习实践活动。在学习实践科学发展观活动中始终坚持从党和国家的工作大局出发，积极应对当前经济形势变化，按照“保增长、保民生、保稳定”的总体要求，紧紧围绕省委省政府的中心工作谋划政府法制工作，着力为实现科学跨越、加快富民强省提供法治保障。三是以改革创新的精神推进学习实践活动。学习实践科学发展观重在解决推进依法行政中不适应不符合科学发展观的思想观念问题，重在解决政府法制工作中影响和制约科学发展的突出问题，突出体制机制创新。既扎实完成了“规定动作”，又努力抓好了“自选动作”，与我办的业务工作紧密结合，以加强行政程序建设为抓手来开展政府法制工作，确定了“五大工作机制创新”，即创新依法行政推进机制，创新政府立法工作机制，创新行政复议工作机制，创新规范性文件管理机制，创新层级监督机制。四是以开放的态度开展学习实践活动。学习实践科学发展观活动要真正取得实效，需要社会各界的广泛参与，需要用开放的思维开展学习实践活动。我办实行大规模开门立法，积极开展政府法制研究的国际交流与合作，广泛宣传政府法制工作。通过开放式的学习实践活动，我们的思想不断解放，成果日益丰硕，作用有效发挥，影响持续扩大，形象显著提升。

我办学习实践活动虽然取得了明显成效，探索了一些好的做法，但是与党和人民群众的要求相比还有一些差距，主要是：思想观念有待进一步解放，理论功底有待进一步夯实，工作机制有待进一步创新，工作作风有待进一步改进，工作效果有待进一步改善。所有这些都表明，学习实践科学发展观是一项长期而艰巨的任务。

我们要继续锲而不舍地深入学习和领会科学发展观的理论基础、深刻内涵、基本要求和指导意义，在学习实践活动中不断深化对科学发展观的认识，不断丰富科学发展观的内涵，不断完善落实科学发展观的政策法规体系。我们要更加自觉地用科学发展观来指导实践、推动工作，因地制宜、因时制宜，善于统筹、善于协调，努力把对科学发展观的认识成果转化为服务和促进科学发展的科学思路，转化为服务和促进全面、协调、可持续发展的体制机制，真正做到以长远眼光谋划发展，以全局意识统筹发展，以科学态度抓好发展。我们要大力弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风，切实抓好学习实践活动整改方案的督促落实，坚持任务到人、责任到人，以整改促进工作作风的转变，以整改推动工作质量的提升，以整改带动领导班子和队伍建设的不断加强。

美国加州的行政规则制定程序及特点

省政府法制办备案审查和译审处　尹平生

按照《加利福尼亚州宪法》的规定，加利福尼亚州的立法权属于州议会。但是，议会立法大都比较原则，用我们的话说，就是可操作性不强。因此，议会立法常常会授权有关的政府机关制定具体实施的行政规则，相当于我国的规范性文件。按照《加利福尼亚州行政程序法》的规定，制定行政规则必须遵守法定的程序。

一、加州的行政规则制定程序

政府机关得到授权后，按照下列程序制定行政规则：

第一步，召开利益相关方会议。作为实施行政管理的直接依据，行政规则必然涉及有关公民、法人和其他组织的权利义务。因此，制定程序启动后，制定机关先要举行利益相关方会议，就所要制定的行政规则听取他们的意见，与他们进行讨论。

第二步，起草规则建议稿。制定机关根据所依据的法律、利益相关方会议的讨论意见，在认真研究的基础上，起草行政规则建议稿。建议稿要有一个最初的理由陈述，说明为什么要制定这个行政规则，为什么要作出建议稿中的那些规定，等等。

第三步，公告。建议稿起草完成后，制定机关要在本机关网站发布公告予以公布。实践中，很多机关还会在其他媒体或者印发小册子进行公告。公告要明确告诉公众三件事：“做什么”（即准备制定一件什么行政规则）、“为什么做”（即制定该行政规则的依据是什么、必要性何在）、“怎样做”（即该行政规则的制定过程怎样进行、将作出哪些规定）。同时，还要明明白白地告诉公众：45天后的哪一天举行听证会，公众怎样进行评议。

第四步，公众评议。公告发布后至听证会前的时间，是公众评议时间。在这段时间里，任何企业、公共机构、私人机构、个人都可以对该规则建议稿进行评议，提出意见。评议和提出意见的方式不限，书面的、口头的、电子邮件、网上发帖等都可以。

第五步，听证。制定机关要按照原定的时间举行听证会。听证会对参加人没有人数和身份的限制，包括外国人在内的任何人都可以参加，都可以发表意见。意见可以是书面的，也可以是口头的。参加听证会的人都有权在听证会上发言，但主持人可以限制每个发言人发言的时间长度。有些行政规则公众关注度高，可能有几百人参加，听证会就可能开到深夜。听证会上提出的意见，制定机关必须逐一作出有意义的回复，但对相同的意见可以合并回复。

第六步，再次公告征求公众意见。制定机关根据听证会收到的意见对建议稿作出修改后，需要公布修改后的文本再次征求公众意见，并在公告中说明作了哪些修改、为什么这样修改、公众如果还有意见怎样提出。这次的公告时间为15天。制定机关对收到的新的意见同样要作出有意义的回复，认为有应当采纳的新的意见时，会再次修改建议稿。修改的，还要再次公告征求意见。有些行政规则，会反复修改和公告三四次。

第七步，行政法办公室审查。经反复征求意见、反复修改后，制定机关要将公告、包括听证在内的征求意见情况、规则建议稿的最后修改稿送州行政法办公室审查。州行政法办公室的审查按照六个标准进行：1.必要性，即是否确有必要制定该行政规则；2.权限合法性，即是否有议会授权、是否属于制定机关的法定职权范围；3.协调一致性，即与已有的法律、行政规则是否协调一致，有无相互抵触的问题；对法律、其他行政规则已经作出的规定作指引性规定的，指引是否准确无误；4.非重复性，即是否对法律、其他行政规则已经规定的事项作了重复规定；5.清晰准确性，即措辞是否清晰准确，是否含混甚至产生歧义；6.程序合法性，即是否遵守法定程序。

第八步，公布。州行政法办公室审查通过的，予以批准，在每周一期的《加州登记》和州行政法办公室网站公布，并在定期出版的《加州法典》上刊登。公布的行政规则文本的前言，要对该行政规则制定的必要性、议会授权、征求和采纳意见的情况、没有采纳的意见及不采纳的理由等作出说明。文本公布30天以后，该行政规则生效。制定机关也在本机关网站公布，有的还印制小册子供公众免费取阅。州行政法办公室审查没有通过的，不予批准、不予公布，但仍然要公布审查报告。

二、加州行政规则制定程序的特点

（一）制定过程的全程公开，既是对人民知情权的充分尊重和保障，也十分有利于政府机关工作的顺利开展。制定普适性的行政规则（规范性文件），是政府机关管理经济社会事务的基本方式。但“人民的主权不屈从于为他们服务的政府机构。人民没有赋予公务员权力决定公众应该知道什么，不应该知道什么。人民坚持有知情权，以便保留对他们所建立的政府机构的控制。”知情权是民主制度的基础。没有对人民知情权的充分尊重和保障，民主就只是一个漂亮的口号。而要保障人民的知情权，就必须最大限度地实行政府信息公开。正是基于这一理念，加利福尼亚州政府机关制定行政规则，从制定程序启动到最后文本公布，整个过程都向公众公开——起草前要召开利益相关方会议作出说明、进行讨论；建议稿要向社会公告让公众进行评议；公众评议阶段和听证会收到了哪些意见、哪些采纳了、哪些没有采纳、不采纳的理由是什么，对建议稿的每一次修改及修改说明等等，都要向公众公布；听证会全程录像，在电视和网络上现场直播，没有直播的，也会将视频挂在网上，公众可以随时调看。行政规则制定过程的全程公开，使得公众对政府机关为什么要制定某件行政规则、制定该行政规则有什么积极意义和消极影响、实施该行政规则需要管理相对人做什么和怎样做等等，都是清楚的。其实，对人民知情权的充分尊重和保障，对政府机关工作的顺利开展也十分有利——能够让老百姓充分理解行政规则，从而自觉配合、支持政府机关的工作，使得政府与民众的关系更加和谐、融洽。

（二）充分的公众参与，既保证了公民民主权利的有效行使，也是克服“市场失灵”和“政府失灵”的有效机制。现代政府是由人民构建、由人民授权管理经济社会事务的。政府应当切实履行职责，把该管的事管好，但人民仍然保留着依照法定程序参与国家管理的权利。否则，行政专横将难以避免，并进而可能阉割民主政治。同时，一如市场不是万能的，总有失灵的时候，政府也不是万能的，也有失灵的时候，而充分的公众参与，就是克服“市场失灵”和“政府失灵”的有效机制。加利福尼亚州的行政规则制定程序，在保证充分公开的前提下，还做到了充分的公众参与——制定程序一启动，就要召开利益相关方会议听取意见、进行讨论；建议稿拟订出来后，要向社会公告并有45天的公众评议期，使公众有充裕的时间仔细研究，充分发表意见；之后要举行听证会，所有对该行政规则感兴趣的人都可以参加并发表意见；修改后的建议稿还要公告15天，由公众继续评议和提意见。公众能充分参与行政规则的制定，对制定中的行政规则能充分发表意见，无疑会极大地提高政府决策的科学性、合理性、可行性，提高制度建设的质量。

（三）严格的审查把关，为确保行政规则制定质量又加了一把锁。如果说，公众评议、提出意见和听证会发言是各种利益主体各自表达利益诉求，是不同利益主体相互之间和各个利益主体与政府机关之间的利益博弈，那么，州行政法办公室的审查，就是超脱于各种个别利益诉求的、独立公正的第三方综合平衡和把关。加利福尼亚州行政法办公室是一个相对独立于州政府，也相对独立于州议会的机构，主要职责是对法律、行政规则的起草、修订是否合法进行审查把关。其主任由州长任命，但要经过州参议院确认，不因换届选举而与州长和议员共进退，没有法定的错误并经法定程序也不能被州长或议会撤换。该办公室现有21名工作人员，包括主任在内的14人是律师。从前述的6条审查标准可以看出，州行政法办公室对行政规则的审查是全面的，严格的，从必要性到语言文字的清晰准确性，从主体、权限和实体内容的合法性到制定程序的合法性，都要进行审查，哪一个方面有问题都可能不予批准。而即使是不批准的，也要向社会公布审查报告。正是这样，有的政府机关知道自己制定的某件行政规则有问题，州行政法办公室不会批准，为避免对自己不利的审查报告散发到民众中，就会将该行政规则撤回去修改，或者撤回去后永远不再制定该行政规则。这说明，有一个独立、公正、权威的第三方进行最后的严格审查把关，对于确保行政规则的制定质量确实具有十分重要的作用。

《政府法制工作》

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