政府法制工作2009年第2期 -湖南省政府法制网

编者按：大力推进行政程序建设，是我省全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，推进依法行政、建设法治政府、转变政府职能、优化经济发展环境的重大举措和重要抓手。《湖南省行政程序规定》自2008年10月1日施行以来，得到了省有关领导同志及有关方面领导的高度重视。现将《规定》施行以来，部分领导同志关于行政程序的相关论述、讲话摘编如下，希望各地、各部门认真学习领会，进一步做好《规定》的贯彻实施工作。

张春贤

2008年11月25日，在省委九届六次全会上，省委书记、省人大常委会主任张春贤指出：我省在2008年“积极推进法治政府建设，制定行政程序规定，完善重大决策制度，规范行政行为。加快相对集中行政处罚权改革，全面推行行政执法责任制。”

许云昭

2008年10月31日，省委常委、省纪委书记许云昭在市州纪委书记谈“解放思想、全面履行职责、促进科学跨越”座谈会上指出：“要把优化经济发展环境作为促进经济发展的一项重要工作。要结合《湖南省行政程序规定》和《政府信息公开条例》的贯彻落实，抓经济环境的优化，提高工作效率，规范工作程序，促进权力公开透明行使。”

2008年12月9日，许云昭在省直单位机关效能建设和优化工作情况汇报会上指出：“《行政许可法》和《政府信息公开条例》的颁布和实施为我们加强效能建设、优化环境提供了法律依据，而《湖南省行政程序规定》则提供了地方性的法规依据，并且更具体更实际。当前，要以贯彻执行《湖南省行政程序规定》和《政府信息公开条例》为重点，抓好省委、省政府提出的四项工作任务的落实。”

戚和平

2008年11月28日，湖南省人大常委会副主任、党组书记戚和平在省十一届人大常委会第五次会议闭幕式上的讲话中指出：“为规范行政权力运行，保障行政机关依法、公正、高效廉洁地履行职责，省人民政府积极探索、锐意创新，制定出台了《湖南省行政程序规定》，并于今年10月1日起施行。这是我国首部行政程序规章，是省人民政府深入贯彻落实科学发展观、建设高效、廉洁政府的重大举措，具有十分重要的理论意义和实践意义。《规定》发布后，省人民政府加大宣传力度，抓好学习培训，全面清理规范性文件，大幅度压缩行政审批和行政收费，积极推进政务公开，加强行政效能建设，确保《规定》顺利实施。在这次会议审议中，常委会组成人员对省人民政府制定、实施行政程序规定给予了高度评价，并表示大力支持。全省各级行政机关要切实贯彻实施好行政程序规定，采取有力措施，着力提高依法行政水平。”

2008年11月24日，省政府法制办主任许显辉受省政府委托，在省十一届人大常委会第五次会议上作了省人民政府关于制定和实施《湖南省行政程序规定》情况的报告。25日下午，省人大常委会委员分组进行了审议。

孙在田

省人大常委会秘书长孙在田指出：“行政程序规定对于通过完善行政程序推进依法治国的基本方略，有积极的促进作用。《规定》体现了省政府的两大立法目的：一是通过规范行政程序，使政府全心全意为人民服务；二是严格规范政府行为，防止不正之风和腐败。省政府推进行政程序的工作非常扎实，各项规定也非常具体，虽然实施时间不长，但是效果比较明显。希望政府在进一步推进行政程序方面做更多的工作，取得更大的成效。”

陈　刚

2008年11月25日，省人大常委会、省人大内务司法委员会主任委员陈刚指出：“我省出台行政程序规定意义重大。《规定》是第一个省级政府行政程序的规章，在全国是首创。《规定》最大的意义是把公权力的行使还原本来的面目。公权力的行使应该是非人格化的，就是按程序进行。但是，公权力在行使的过程中往往就人格化了。人格化的公权力具有很大的随意性，往往会产生腐败。周强省长为什么特别关注行政程序规定，抓得非常紧，就是试图把行政权力的行使还原其本来面目，消除其中的人为因素。这个规定，它的目的重在治权而非治事，重在治官而非治民，重在治己而非治他。《规定》实施近两个月来，有三个特点：一是领导比较重视，对于《规定》的出台，思想认识比较高；二是采取了比较积极的措施；三是效果比较明显。建议进一步加大宣传力度，明确实施目标。一是各地各部门，要根据行政程序规定要求，进一步修正和完善规章制度。二是体制上要进一步理顺关系。三是行政机关内部的工作机制上要进一步健全。四是在观念上要进一步解放。要树立遵守法律的观念和风气，崇尚法律权威。五是在结果上要合法。”

陈志刚

省人大常委会陈志刚委员指出：“制定这个规定很好，要进一步加强宣传力度，加强监督检查，使这个规定在实际工作中发挥应有的作用。”

杨顺初

省人大常委会杨顺初委员指出：“省政府经过一年多的努力，出台了我省的行政程序规定，在全国是首开先河。这是推进我省依法行政、科学行政、民主行政的一个重大措施，应该给予充分肯定、全力支持。内容中涉及到的几个方面，抓住了行政中的关键环节，规范了行政程序和行政中有关的工作要求，对提高政府科学决策能力和促进高效廉洁都会带来极大好处。用先进的、科学的手段来提高我们行政的透明度、公开度。行政审批中减少人与人之间的直接接触，可以大量减少腐败。积极推进这样的行政制度改革，意义确实非常。赞成和支持政府推行这个规章。建议人大对这项工作给予支持和关注，必要时对实施效果进行视察。”

李自光

省人大常委会李自光委员指出：“行政公开和公众参与是《规定》的两个亮点。明确了重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究这5个必经程序，看到了一个比较开放的行政过程。在这个行政过程中，同时容纳了政府、专家和利益相关的公众。春贤书记提到的第三次思想大解放，更侧重于还权于民，就很好地体现在这个规定中。以公众的权利来平衡政府的权力，即‘以权利制约权力’，是一个很大的亮点。”

邹麦秋

省人大常委会邹麦秋委员指出：“湖南省行政程序规定是我们省政府在贯彻十七大精神、贯彻落实科学发展观、推进湖南富民强省战略的重大举措，也是保证政府依法行政、科学行政、民主行政的保障。怎样贯彻好这部规定，要有好的措施和办法，应当制定方案，采取多种形式向社会宣传，宣传到各级行政部门。进一步加大贯彻力度，明确实施这个规定的目标，协调好各方面的力量，做好宣传、贯彻、落实规定的各项工作。”

此外，省人大常委会周红军、万伏秀、邹学明、张国骥、徐涤宇、梁肇洪、彭爱学、曾福生、张芙蓉、彭根南、余华生等委员一致认为，规定的颁布实施对提高行政决策水平，推进行政公开和公众参与，提高行政效能，推进政府职能转变，强化行政监督必将发挥重要作用。下一步关键是要采取有力措施，强化实施意识，完善实施制度，严格实施责任，确保规定落到实处。

《湖南省行政程序规定》贯彻实施取得重要进展

全省半数规范性文件被废止或宣布失效

为确保《湖南省行政程序规定》确立的规范性文件有效期制度和统一登记、统一编号、统一公布制度的顺利实施，今年7月以来，根据省人民政府统一部署，省政府法制办组织全省各地各部门对现行规范性文件进行了清理。目前，全省清理工作已经圆满结束。

据统计，全省各级人民政府及县级以上人民政府部门共清理规范性文件76609件，清理后，废止10698件，占14%；宣布失效24932件，占32.5%；确认继续有效31798件，占41.5%；重新公布9181件，占12%。具体情况如下：

1、省本级共清理规范性文件7804件，其中废止563件，占7.2%；宣布失效2347件，占30%；确认继续有效3330件，占42.7%；重新公布1564件，占20%。其中，57个省直部门和单位共清理规范性文件7204件，废止527件，占7.3%；宣布失效2235件，占31%；确认继续有效2978件，占41.3%；重新公布1464件，占20.3%。

2、市州一级共清理规范性文件21303件，废止4083件，占19%；宣布失效6574件，占30.9%；确认继续有效8360件，占39.2%；重新公布2286件，占10.7%。

3、县市区一级共清理规范性文件38230件，废止4582件，占12%；宣布失效12521件，占32.8%；确认继续有效16543件，占43.3%；重新公布4584件，占12%。

4、乡镇一级共清理规范性文件9272件，废止1470件，占16%；宣布失效3490件，占37.6%；确认继续有效3565件，占38.4%；重新公布747件，占8%。

本次清理力度之大，废止、宣布失效的文件数量和比例之大，为我省历次清理所罕见。全省各级人民政府及县级以上人民政府部门废止、宣布失效的规范性文件达35630件，占清理总数的46.5%。

（省政府法制办公室备案审查处供稿）

坚持柔性执法　构建和谐城管

隆回县城管执法局着力推行柔性化执法

城市管理面临的对象主要是社会的弱势群体，他们生活比较困难，往往一个小摊就是一个家庭生活来源的全部。从某种意义上讲，小摊就是他们的命根子，如果单靠行政的手段坚决取缔它，他们是难以接受的，甚至不惜与城管执法人员发生流血冲突。那么如何在执法与和谐间寻找平衡呢？近年来，隆回县城管执法局在这方面做了一些有益的尝试，积极转变执法理念，大力推行柔性化的城管执法模式，取得了较好的成效。其主要做法是：

日常管理强调“提示”。该局长期以来坚持把人性化执法作为城市管理的重中之重，教育执法人员在执法过程中要从重处罚着力向教育提示转变，强调在日常执法中要多宣传、多教育、多提示，以口头或书面形式向管理相对人宣传、解释法律法规规章，尽可能减少违法行为发生。比如针对“乱摆乱放”、“乱扔乱倒”、“乱贴乱叫”等违章及不文明的行为，该局印制了粉色宣传单，通过定期向市民和即时向违章者发放宣传单的做法，用“温馨提示”对其进行规劝、引导，提醒市民创建文明、卫生、优美的城市环境。再如他们在“门前三包”责任状上，写上“感谢您为文明卫生县城市做出贡献！”等富有感召性的语言，感染他们主动投身到文明卫生县城的创建中来。一句句平和温馨的话，多了人情味，多了温馨，让管理相对人容易接受，从而收获了更好的效果。

轻微违法强调“告诫”。告诫教育制度，是实施行政处罚前的一项重要制度。该局要求队员们在执法过程中碰到管理相对人违法行为轻微并能及时纠正情况时，应首先用口头或书面的告诫方式，告诫当事人立即纠正违法行为，并告知其正确的行为规范和要求。由于大力推行“告诫制”和“首违不罚制”，执法环境明显改善，执法效力明显提高。比如，在日常管理和执法中，该局对车辆乱停乱放等58种轻微违章行为第一次只给予告诫，并耐心告知其正确的做法，如日后再发生类似情况，再予以处罚。通过这种方式不仅让其学习和了解了法律法规，更重要的是促使其自觉改正违法行为，自觉遵守城管法规。该局实行“告诫制”和“首违不罚制”以来，不仅城市车辆乱停乱放现象明显改善，而且也提升了城管形象，在近几年的行风评议中排名领先，市民对城市管理工作的满意率达85%以上。

突出问题强调“约见”。该局在执法中不仅较好地处理了教育与处罚的关系，而且针对城市行政管理中存在的一些突出问题，又创新了“约见”这一柔性执法方式。针对违反城市管理法规的一些突出问题，采取约见当事人或者能对他行为产生某种影响力的人的办法，面对面地解决问题。如在取缔一个回族人违章占道的烧烤摊时，当事人依仗自己的少数民族身份执意要占道摆摊设点，屡教不改，该局不仅约见违法者本人，同时还通过约见当地回族长老让其协助做工作，不仅做好了当事人的工作，而且彻底清除违章占道这一突出问题。再如某单位一职工未经批准擅自进行房屋扩建，我局多次下达停工通知书均不予理睬，后来通过约见其单位负责人进行座谈，在其单位负责人的干预下问题得以妥善解决。

难点问题强调“化解”。该局在管理中对流动摊点等难点问题坚持“化解疏导”的人性化理念，在严管主要街道的同时在小街小巷分别为残疾人、下岗职工、进城农民设置了一定的摊位，实行统一定点设置、统一管理标准，既让部分困难群体就业，又方便了市民；此外，该局还根据不同季节，在适当地点划定专卖区域，安排进城卖农产品的农民经营；根据居民的日常生活需求，合理规划设置方便居民的小集贸市场、小摊点群；根据市民对家政服务信息的需求，在城区规划设置20多处公用广告栏，为市民提供发布信息的场所。“化解疏导”的管理方式赢得了市民的理解和支持。

典型案件强调“披露”。该局在坚持柔性化执法的同时，做到刚柔兼济，针对那些严重影响城市环境秩序、造成了危害后果产生了恶劣影响、且拒绝整改或拒绝接受行政机关处罚的典型案例及时进行曝光和披露。如去年一工地将大量的建筑渣土直接倒往河中，执法队员上前制止，该工地负责人不仅不配合反而恶语相向，认为这是县里的重点工程，该局拿他没办法，后来通过几家电视台的曝光和披露，引起了当地民众的强烈愤慨，工地负责人迫于社会舆论的压力改正了违法行为。

（作者系隆回县城管执法局局长：黄晓莅）

基层政府行政执法浅探

《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中指出，“改革行政执法体制，要适当下移行政执法重心，减少行政执法层次”，基层政府的行政执法是国家行政执法体制改革的重要内容，同时，基层政府是我国行政管理的基础环节，是多数法律的直接执行者，其执行好坏直接影响到法治的进程。为此，笔者就基层政府行政执法进行了粗浅的探索。

一、基层政府行政执法现状及存在的问题

党的十一届三中全会以来，我国不断加强法制建设，党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，国务院先后制定了《国务院关于全面推进依法行政的决定》、《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》等制度。通过一系列的措施，基层政府依法行政取得了显著成绩，作为依法行政的重要组成部分，行政执法也取得了明显进展。各项行政执法体制、机制已基本建立，实行了行政执法主体资格制度，推行了行政执法责任制，建立了评议考核制和执法过错责任追究制及行政执法案卷评查制，行政执法程序也由“重实体、轻程序”向“实体与程序并重，行政执法合法首先要程序合法”的认识转变。基层政府行政执法在水平不断提高、行为不断规范的同时，也还存在一些困难和问题，这些困难和问题直接影响到行政执法效果和政府对社会的有效管理，如不妥善解决，势必影响到依法行政工作的整体推进，进而影响到建设法治政府目标的实现。

（一）行政执法目的不纯。一是行政权力部门化、部门权力利益化的倾向比较严重。目前，多数基层执法队伍正常经费不足，主要来源靠罚款和收费，罚得越多，收的越多，返还的越多，行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，重罚轻管，以罚代管，甚至只要有收费就可以不作为、乱作为，执法行为与执法目的严重背离。如对于游戏室、歌舞厅的管理，有关管理单位只要经营业主缴纳了所谓的服务费等相关费用后，对其放任自流，对其的违法行为视而不见。二是行政执法部门之间职责不清，相互扯皮、互相推诿，有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权力，争罚款，争收费。如工商和质监部门对商店的商品伪劣事项抢检查；卫生监管和质监部门对生活饮用水水源争监管等，造成企业主对同一事项同时接受两个单位的检查，加重迎检负担。而对于群众要求政府履行职责、保护其合法权益、执法有难度的，相关职能部门相互扯皮，互相推诿，都不愿作为。

（二）行政执法环境疲软。一是行政执法活动受“人性化”执法和维稳要求的影响，部分法律执行难。一些行政执法部门在强调“规范化执法、人性化执法”的同时，走向另一个极端，出现“能不作为就不作为，能少作为就少作为”，“能不罚就不罚，能轻罚就轻罚”的倾向。有的行政执法活动迫于“人性化”执法和维稳要求，执法人员徒劳地与行政管理相对人做思想工作→没有效果→做思想工作→没有结果，最后是执法部门妥协，行政法律、法规得不到执行，甚至造成周围群众群起效仿，使部分政府管理领域得不到有效管理。如河道内乱采、滥挖砂石、淘金的行为非常混乱，已造成淘砂尾堆高耸，河堤挖空，严重破坏了生态环境，影响了行洪安全，群众意见很大，执法部门开展多次整治，但因淘金业主受巨大利益的诱惑，联合抗法，整治措施得不到落实，政府组织的联合执法行动也因“春节”、“五一”“十一”、“国、省、市、县两会”、奥运、市庆、县庆等重大节日的特殊维稳防护期的维稳要求一拖再拖，乱淘滥挖河道行为四、五年都没能整治好。二是行政执法手段单一，缺少强制措施。现行的许多行政法律法规未赋予行政机关强制执行手段，对于违法行为，即使行政机关做出了处罚决定，当事人如不主动履行，行政机关必须申请法院强制执行，而法院在行政复议期间和诉讼期间一般不予以强制执行，这个期间大多数是几个月，行政机关面对这种违法行为往往束手无策。部分法律规定了政府强制执行，但对执行的程序、条件等又规定甚少，缺少可操作性，多数行政处罚只能申请法院强制执行，降低了行政执法效能，增加了行政执法成本。如法律没有政府强制拆除违规占田建房的规定，而申请法院执法耗时长，成本大，每件达到2万元。因政府强制执行的法律疲软，致使农村违规建房没有得到有效打击，法律的教育和震慑功能没有得到有效发挥，农村违规占田建房的现象没有得到遏制，造成农户之间相互攀比，为了省事省钱，就在各自承包的责任田上建房，使得农村耕地面积逐年减少。

（三）行政执法权责脱离。我国行政执法权基本上都由县以上行政执法机关行使，一些行政执法工作在乡镇遭遇断层，“管得到的看不见，看得见的管不到”，但为免受上级及舆论的压力和指责，各级行政执法机关将责任层层分解下放，使乡镇政府没有执法平台却要“负总责”，陷入“乡镇政府行政执法责任重于泰山，权力轻如鸿毛”的怪圈。如机动车和农用车分别由公安交警和农机管理部门监管，乡镇没有监管权，但在乡镇辖区的事故要乡镇负责。

（四）行政执法依据缺乏。随着社会发展的加快，利益格局不断调整，新问题不断产生，历史矛盾逐步凸显，而国家的立法跟不上，特别是在农村管理方面存在一些“法律真空”，使这些矛盾、问题因没有法律依据而得不到彻底处理和解决。如在农村集体财产分配问题上，出嫁人员、户籍迁移人员、在籍不在地人员等多种复杂身份人员是否应享受集体财产分配，法律没有规定。按照村民自治中的少数服从多数的村民会议制度，因利益集团比例失调，讨论通过的事项显失公平，导致部分村民的合法权利受到侵害而得不到有效保护。

（五）行政执法行为孤立。因体制和法律不完善等原因，基层行政机关各自为政，没有统筹意识和全局观念，缺乏行政执法的整体合力。如对于在道路、河道边建房，国土部门没有与公路、水务部门配合，单独许可，相对管理人建房后，公路、河道管理部门发现建房违反了公路、河道管理的规定进行制止，因相对管理人有了建房许可出现行政纠纷。又如在颁发文化娱乐场所许可中，公安、工商、文化没有与环保部门配合，单独许可，附近居民投诉“娱乐噪音超标排放”时，公安、工商、文化转交环保部门，而环保按规定只有责令整改或关停，严重影响到政府的公信力。

（六）行政执法力量不够。基层行政执法力量薄弱，行政执法经费严重不足，已经成为阻碍基层行政执法工作的重要因素。在基层行政机关，虽然有执法的决心和信心，也有完善的法律支持，但由于人员编制少，执法经费不足，特别是执法设备落后和缺乏，导致了执法取证难、监管难，使得执法的效果大打折扣。例如，基层卫生监督部门往往担负着辖区内的几乎所有卫生检测、监督、组织指导医院、卫生院做好疾病防疫控制等工作，但由于人员短缺、执法装备落后，严重束缚了执法人员的手脚，为了完成任务，只得降低执法要求。处理好行政违法案件，不仅要求执法人员具有较多的法律知识，而且要求要有较强的协调能力，并且熟悉其他相关知识。不少基层执法人员是半道出家，今年在这个部门，明年到另外一个部门，特别是分管行政执法的部门领导，调动频繁，从一个门外汉直接到领导行政执法的工作岗位，对法律法规学习不深、掌握不透，而且缺少必要的专业知识。更有甚者，有些基层行政机关还聘请一些文化程度低、又未经专业培训的低素质人员进行执法，在处理案件时定性不准，适用法律不当，或者处罚程序不合法，越权处罚，严重损害了执法队伍的形象。

二、存在问题的原因分析

产生上述问题，既有客观方面的原因，也有主观方面的原因，既有体制上的原因，也有机制上的原因。

（一）思想认识上的偏差。一是对“人性化”执法认识上有误解，片面地认为“人性化”执法就是要相对管理人自愿接受行政机关的行政处罚行为。固然，在依法执法的情况下，相对管理人理解、自愿配合最好，但如果相对管理人抗法，在教育未果的情况下，行政执法部门对管理相对人妥协，进行“人性化”执法，那就是对少数及个别人的“人性化”，是对多数人利益的侵害，破坏了行政执法的公平、正义。“人性化”执法应是在执法方式、方法和程序上，尊重管理相对人，但在适用法律上要一致，在执行上要严格。二是对稳定压倒一切的原则有误解，对稳定过于敏感，片面地认为稳定就是没有人上访，没有冲突，对于利益结盟的违法分子的集体抗法等执法冲突认为影响了一个地方的稳定。稳定有暂时稳定和长久稳定，怕行政执法引起冲突而不执法是维持暂时的稳定；打击违法行为，虽发生了执法冲突，出现了暂时不稳定，但最终规范了秩序，实现了长久稳定。三是部分领导“畏”、“怕”违法分子抗法。对于利益结盟后多数人的集体抗法，被动地迁就，不敢采取强制措施进行规范和取缔，怕引发执法冲突或上访而承担责任，引火烧身，只得采取妥协和退让的办法了事。

（二）行政执法体制阻碍。一是垂直管理部门与地方政府的关系没有理顺。近年来，一些重要的行政执法部门陆续被上划为垂直管理部门，这些部门又集中在执法权限较大、执法内容较多的部门。上级决定上划的初衷是为了克服一度存在的行政执法中的地方保护主义倾向，也取得了一定的成果。但这种看似简单的行政收权行为，事实上有利亦有弊。作为基层一级政府，理应成为其管辖范围内负第一责任的主体，对其管辖区的行政执法状况承担责任，事实上也承担着责任，但面对行政执法部门不断上划的现实，地方政府无领导和监管权，加上部分执法单位还存在官僚主义倾向，认为自己是省、市主管单位，不听从地方政府的协调和建议。二是行政执法体系设计有缺陷、行政执法机构设置不合理、职权与职责的配置不恰当。虽然从制度的设计上看，我国的每一部行政法律或法规，基本上都有一个与其相对应的机构和队伍做为执法的主体，似乎可以确保这些行政法律或法规的贯彻执行，但实际情况却不是这样。由于诸多原因，国家对各个执法主体在机构、编制、投入和管理等方面有着相当大的差异，一些行政执法部门的执法机构仅仅设置到县一级就算到了终点，以致于这些行政执法部门的力量始终难以真正到达广大的农村，特别是一些事关民生问题的行政执法如环保、交通、安全生产、产品质量、食品药品、卫生监督等更是如此。作为执行国家权力的单位，理应属于国家公务员系列，执法人员工资、工作经费应由财政保障，但基层的环保执法、文化稽查等执法机关属自收自支单位，工作人员工资、执法经费靠执法取得，陷入“养人收费、收费养人”的恶性循环。

（三）法律法规不够完善。“有法可依”是基层行政执法的前提和基础。从我国现有的行政法律体系来看，基层行政执法基本上做到了“有法可依”，但从实际工作情况来看，立法环节和基层执法环节存在一定的脱节。一是立法和法律的修改滞后于实际工作。我国法律法规的制定，注重成熟一个制定一个，往往是经济发展过程中，某种（些）社会关系靠道德或舆论力量已难以约束，出现无法可依的情况下才制定。目前，还有许多带有计划经济色彩的法律、法规至今还得不到修改，很多新出现的事物还没有法律法规调整，原制定的法律法规已不能适应新形势发展的需要。二是法律法规执行条款过于原则，缺乏可操作性。乡镇层面认为，我们没有执法权，不能违法管事；行政执法部门认为，我们没有人身强制权，现在的执法环境很差，执法人员经常挨骂被打，公安部门如果不支持，我们也没办法，再加上执法人员少，根本不可能实施有效的管理；公安部门则认为，不属于职责范围内的事情我们不能插手，否则会犯错误；法院则认为，程序法也要严格遵守，不进入程序不能执行。三是行政执法依据冲突。我国部门法一般由部门起草，受部门利益化的影响，部门最大限度扩大管理权，强调自己的权力，因而对同一事项各部门法均规定了部门的管理权，造成执法依据冲突。

（四）地方财政贫困。根据行政执法要求，行政执法经费应列入财政预算，但基层政府因财政紧张，行政执法经费没能全额列入预算，造成执法部门行政执法经费不足，行政执法设备无资金购置或更新，只能靠“执法收费、收费养人”。

三、加强基层政府行政执法工作的几点建议

（一）加快执法体制改革，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。一是按照“减少行政执法层次，适当下移执法重心”的要求，将更多行政执法权下移到县级和乡镇，使权责相适应。二是做好相对集中处罚权和综合执法改革工作，成立城市综合执法机构，集中行使市容环卫、市政设施、治安巡逻、工商管理、环境保护、建设规划等方面的行政执法权，克服过去“七八个大盖帽围纠一顶小草帽”的执法体制不顺现象。三是积极开展相对集中行政许可权的探索，开展“一站式办公”的行政审批方式，提高政府办事效率，方便人民群众办事。积极探索事项一许可制度，即从事一事项只要一副许可证，由一部门颁发，一个窗口对外，审批由颁证部门联合其它部门审核，避免重复、交叉执法。四是改革行政执法经费财政保障机制。县、乡人民政府必须认真测算好行政执法机关的执法成本，保证行政执法机关的正常需要，不得向行政执法机关下达收费和罚款指标，不准搞变相返还。积极探索执法经费中央直拨地方制度，一地的执法好坏会影响到全国各地，如传染病防疫、病虫害防治等，可以说“一地行政执法，全国有责”，因此，中央设立行政执法专项经费，直拨贫困地区政府，弥补行政执法经费不足。

（二）加强和改善行政立法工作，适应行政执法的需要。一是要改进立法方式、方法，立法工作要广泛征求社会各方面的意见，做好法制统一工作，杜绝法律部门化的弊端。二是及时开展法律、法规和规章的清理编纂，做好立、改、废工作，取消过时的法律、法规，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的法律体系。通过立法的形式，合理划分中央、省、市、县、乡的行政权力，做到权责相适应，使各级各部门各司其职、各就其位、不越权办事、不推卸责任。

（三）整合行政执法资源，增强行政执法整体合力。行政执法工作涉及范围广，内容复杂。行政执法机关之间要密切配合，发挥联合执法的功效，同时要密切与公、检、法的配合，克服单打独斗的不利局面。同时，建立县级政法委或者县级政府分管县长负责的协调督导机构，及时协调督导行政执法过程中出现的各种问题和突发事件，使行政执法形成强有力的整体合力，进一步增强行政执法的力度和效率。其次要利用好乡镇的行政资源，整合乡镇辖区内现有的（包括县级各部门和各垂直管理部门在本辖区内设置的“七所八站”）具有行政执法和管理职能的机构、编制、人员和财政等资源，通过清理界定法定职责、规范委托执法职权、合理确定协助义务等形式，在乡镇人民政府中创设直属于乡镇人民政府的综合行政执法机构，通过健全执法信息共享，执法联席会议，案件移送管辖、案件首接等制度，与县级行政执法部门建立起分工明确、责任到位、优势互补的执法联动保障体系，使行政执法部门职能得以在乡镇延伸，较好地管理公共事务。

（四）加大普法宣传力度，优化行政执法环境。加强法律学习，提高行政执法人员尤其是领导的法律意识，树立坚定的执法理念。对于违法行为，严格按照法定程序和规定进行处罚，不为“麻烦”所畏，不为“责任”所惧，做到“执法必严”、“违法必究”。同时，加强对法律的宣传，让广大市民了解法律法规的内容，知道什么应该做什么不应该做，提高广大市民遵守法律的自觉性，维护法律的尊严。

（五）加大人财投入，做好行政执法保障。人、财、物是行政执法中必不可少的，任何一项的欠缺，都会成为影响行政执法的重要因素。因此，应充分保证基层政府行政执法的人员编制、经费、办公场所和必要的设备，架筑合理的人才结构，配置交通工具、检验检测设备等。同时加强执法人员的教育和培训工作，实行多层次、多渠道、多种形式的培训，结合竞争上岗制度，打造一支纪律严明、业务过硬、执法公正的基层执法队伍，使之与经济发展要求相匹配。

（作者系通道侗族自治县法制办：李帮华　欧阳吉第）

分送：国务院法制办公室。

省委书记、副书记、常委，省人大常委会主任、副主任，省长、副省长，省政协主席、副主席，省长助理，省政府秘书长、副秘书长。

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