--镇安县依法行政30年的变化

    陕西镇安县政府法制办公室 王照斌

    从党的十一届全会以来，镇安的经济社会发生了深刻的变化，带来了政府与市场、政府与社会关系的变革。政府由“啥都管”变为“该管的管”，由“权大一级”到“法高一格”，由“要我依法办事”转变为“我要依法办事”。 行政决策有章可循了，科学民主氛围越来越浓；行政审批高效快捷了，“公章旅行”终结了；执法就是“执罚”渐趋消失，发展目光不再死盯GDP和城建规模，行政错位缺位要追究，违法要赔偿……，依法行政工作从观念制度建设层面迈向行政管理实践层面，逐步实现了从“法制”到“法治”的跨越。

    一、行政管理“以人为本”

    镇安从“政府该管什么”这个基本问题入手，解决依法行政的定位问题，解决行政资源配置问题。一方面是从竞争领域退出来。上世纪90年代，镇安多个有影响的企业，如米粮金矿、秀山水泥厂、化工厂基本都是由县政府直接管理，企业经营缺乏活力，资产负债过高，人员安置压力过大，国有资产浪费严重，工业经济发展到了山重水复的境地。政府在巨大的压力面前，经过艰难的选择，这些企业大都走上二条路，一是用现代企业制度改组，二是破产，其结果都是政府有序地退出企业，引来工业经济的二次腾飞。通过引资改组米粮金矿，成立了由中金黄金公司控股的久盛公司，预计到2010年前将完成投资10亿元，日产原生金矿5000吨。依托秀山水泥厂组建的秀山水泥有限责任公司现拥有资产1.5亿元，每年实现利税3000多万元，成为陕南第一个具有国内先进工艺的现代化水泥企业，2007年投入1300多万元新建了一条尾矿烘干和磨粉生产线，是地方节能降耗和循环经济发展的典范。另一方面，在民生和公益领域，政府加大作为，倾注更多的公共资源。在社会保障方面，应保尽保，2008年全县保障城镇低保对象1317户3037人，发放低保金195.3万元，农村低保对象12887户34345人，发放农村低保金638.2万元；公共卫生服务方面，投资484万元，建设78个村卫生院和5个乡镇计生服务站，实施新型农村合作医疗，仅2008上半年，报销农村医疗大病补贴和日常补贴110万元、参合农民住院和门诊医疗费731万元，有效地解决了看病难、看病贵难题；在教育方面，2008年兑现“两免一补”等义务教育经费784.5万元、职业教育助学金92万元，推动城乡教育的均衡发展。这一退一进，表明了政府管理的重心从“管钱”过渡到“为民”。

    二、行政决策“依法按章”

    依法决策是“依法治权”的核心。镇安制定了《县政府工作规则》及《政府重大决策规则》，明确了决策权限、决策程序、决策执行、决策监督等内容，形成了相对完备的决策制度体系，从“用人一句话、花钱一支笔、决策一张纸”的失范决策，到“管理一盘棋、程序一条龙、绩效一杆称”的规范决策机制，确保决策依法和民主。一是依法决策，县政府重大决策事项都要由提议部门事前说明法律政策依据，提交政府法制办和法律顾问审核把关，重大决策必须10天前提交法制办调研论证，并提出法律可行性意见，做到于法无据不上会，与法相悖不决策，县长开会的“口头禅”已成了“这么办合不合法？”二是民主决策，县政府制定了关于进一步推进政务公开的意见，规范和完善了政务公开栏、有线电视、县长热线等政务公开形式。积极推行电子政务，投资20多万元建立了镇安县政府公众信息网，利用这些平台，公开政府的决策活动，倾听群众的意见，接受群众监督。近三年来，共有112项政府决策征求了群众意见，先后举行听证会40多次，有8200多人次为县政府决策提供建议680多条。县政府建立决策责任追究机制，严肃查处超越法定权限、违反法定程序决策行为，对因决策失误给国家、集体和公民造成重大损失的，依法严肃追究决策者的责任。

    三、行政许可“高效便民”

    2004年7月，行政许可法实施后，镇安大力改革行政审批制度、创新行政管理方式，先后组织四轮行政审批事项清理活动，降低企业准入门槛，促进经济主体多元化发展。截止目前，共清理行政许可事项633项，全县保留行政许可主体35个，保留行政许可事项180项，审批项目减少了，手续简便了。建立企业设立登记、建设规划许可等8个并联行政许可制度，建立“一门受理、转告相关、并联许可、限时完成、过程监督、责任追究”制度，规范听证、招标、拍卖、考试、检验、检测、检疫、登记等制度，全县已有28个单位采取、“一厅式” 办公的模式，精简了审批环节，“公章旅行”终结了，时限缩短了。制定了《镇安县行政许可实施监督办法》，建立双层档案管理制度，加强对行政许可活动实施情况的监督检查，落实许可责任。近年来，对城建违法“放线”及4.30尾矿溃坝事故等15名责任人进行了处理，对许可机关及工作人员起到了警示教育作用，行政机关“门难进、脸难看、事难办”的形象改变了。方式的改变，环境的改善，带来了资本的回流。2008年，在十二届东西部合作与投资贸易洽谈会上，镇安共签订引资合同7个，引资总额8.35亿元，是前3年的总和。

    四、行政执法“规范有责”

    贯彻有权必有责的原则，推行行政执法责任制，治理行政执法中混乱和无序。一是梳理执法依据，分解执法职权。通过清理，全县确定45个部门承担具体执法事项294项，凡是有委托和授权的要向县政府报告，并通过单位公开栏、电视和政府公众信息网对外公示，否则无效，厘清了各部门的“权力清单”。二是制定了行政执法的基本标准，为执法行为树立了一个标杆。我们提出了执法“九要三满意”标准，“九要”即上班要着装，执法要挂牌，语言要文明，程序要合法，调查要细致，方式要便民，事先要告知，处罚要公正，案卷要规范；“三满意”即通过测评达到高效让政府满意，公正让当事人满意，廉洁让群众满意的效果。三是严格执法资格，加强证件管理。严格执行“凡进必考”制度，取得《行政执法证》是从事行政执法的唯一条件，七年来，我县1656人（次）通过了陕西省法制办组织行政执法资格考试。强化执法证件年度考核，实行“红、黄、绿”卡管理制度，实行“黄”卡警告，“红”卡吊销。加强行政执法证件的审检和考评，通过执法人员考试、民意测验、执法监督巡查积分等多种方式考核行政执法人员。对考试成绩低下、执法行为不规范及民愤较大的执法人员，发给“红”卡，取消执法资格，调离执法岗位，通过管证达到管人的目的。四是开展执法案卷评查，加强执法管理。四年来，共评查各类行政处罚案卷910份，其中治安行政处罚283份、社会抚养费征收案卷157份、市政管理案卷32份，提出指导意见100多条，要求补充完善的27卷。健全执法保障体系，严格执行“罚缴分离”和“收支两条线”制度，取消罚没收费“财政返还”的做法，砍断利用执法权伸向“利益”的手。

    五、行政监督“主动多样”

    几年来，镇安的强化行政监督的基本趋势是，由外部监督为主向行政内部监督为主，多主体相互补充的形式过渡；由被动监督为主向主动监督为主，多种监督并重过渡；从重权力轻权利向以权利制约权力，二者趋于平衡的格局过渡。深化层级监督，消除因“利益关联”导致监督弱化。一是规范性文件的备案监督，管住“红头文件”。建立规范性文件制发前的论证制度、法制审核制度、公布生效制度，发布后的备案审查制度、发文目录督查制度、备案审查分析制度、定期清理通报制度，形成完整的备案审查制度体系。三年来，共审查各类规范性文件600多份，审查修改230多件，撤销29件，废止1件，大力解决“红头文件”“乱”和“滥”的问题。二是严格行政复议监督。加强行政复议队伍建设，选调律师2名充实复议机构。近四年来，共办理行政复议案21件，维持12件、变更1件，撤销4件，当事人撤回申请4件。办案中坚持“三个结合”，即依法受理与方便群众相结合，实地调查与书面审查相结合，依法强制与说服教育相结合。鼓励、倡导一把手出庭应诉、接受司法监督。积极探索建立复议信访协调制度，加强行政复议机关和信访部门的协同配合，共同调查处理，调解纠纷，解决争议，化解矛盾，确保一方平安。