政府法制工作

Administrative　Legal　Affairs

（第20期）

湖南省人民政府法制办公室　　　　　　 　2008年10月9日

 

●　法治政府建设与行政程序

　　——《湖南省行政程序规定》贯彻实施高峰论坛发言摘要

编者按：《湖南省行政程序规定》已于10月1日正式施行。9月20日，中国法学会行政法学研究会在北京举办了“法治政府建设与行政程序——《湖南省行政程序规定》贯彻实施高峰论坛”，来自全国人大常委会法工委、国务院法制办、最高人民法院、国家行政学院的领导和北京大学、中国政法大学、美国耶鲁大学的专家学者参加了论坛。省政府法制办主任许显辉同志出席论坛，并介绍了《规定》的制定和实施准备情况。与会人员对《规定》给予了高度评价，并就《规定》的贯彻实施提出了很好的意见和建议。现根据录音予以整理，供各地、各部门学习参考。

 

 

法治政府建设与行政程序

——《湖南省行政程序规定》贯彻实施高峰论坛发言摘要

 

王锡锌（北京大学法学院教授、公众参与研究与支持中心主任）

各位尊敬的领导，各位专家，媒体的朋友们，同志们，大家下午好！2008年4月9日，湖南省在全国率先推出了《湖南省行政程序规定》这一地方性政府规章，今年10月1日这部规章将要施行。在这样重要的时期，中国法学会行政法学研究会邀请了全国人大法工委、国务院法制办公室、最高人民法院、国家行政学院、耶鲁大学法学院中国法律中心以及北京大学、中国政法大学的领导、专家和学者，召开本次高峰论坛。这次高峰论坛主要围绕政府法制建设和行政程序以及如何进一步贯彻实施《湖南省行政程序规定》等重要话题展开，让我们首先以热烈的掌声对各位领导、专家和学者表示热烈的欢迎。接下来请允许我简要介绍与会的领导、专家和学者，中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院法学部主任应松年教授，全国人大法工委副主任安建，国务院法制办郜风涛副主任，耶鲁大学法学院中国法律中心主任葛维宝教授，特别要感谢葛维宝教授，他是为这次会议专程从美国过来，明天一早就回耶鲁大学，北京大学宪法与行政法学研究中心主任、教育部人文社科重点学科研究基地主任姜明安教授，最高人民法院副院长江必新，中国政法大学副校长、北京市法治政府研究基地主任马怀德教授，中国政法大学王万华教授，以及湖南省人民政府法制办公室主任许显辉先生，会议还邀请了国家行政学院副院长袁曙宏教授，同时我们还邀请了全国人大法工委立法规划室副主任许安标先生，让我们再次以热烈的掌声对各位领导、专家和学者的光临表示感谢。

会议议程第一项，有请中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院法学部主任应松年教授致辞。

 

应松年（中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院法学部主任、教授）

各位领导，各位贵宾，首先我要对出席今天高峰论坛的各位贵宾表示衷心的感谢，刚才锡锌专门说我们请了美国的葛维宝教授，专程从美国赶来参加这次会议，我也特别表示感谢。关于行政程序的讨论，在过去10多年来，可以说一直是个热点问题，但是这次研讨会跟以往相比，有一个重要的背景上的不同，那就是国内第一个比较系统的规范行政程序的地方规章——《湖南省行政程序规定》已经在今年4月份颁布，并且在10月1日开始实施。这个规定的颁布和实施，使我们对行政程序法律制度的讨论有了一个比较系统的现实文本，不再是纸上谈兵。这一规定的颁布和实施，对我国法治政府建设和行政程序制度的完善进行了有益的探索，这一规定的颁布和实施是我国行政程序立法和法治政府创新当中的一件大事，从长远看，具有里程碑式的意义，那么今天的高峰论坛就请了很多领导来专门议论下这件事情，下面请各位发表意见，谢谢。

 

王锡锌：下面请湖南省人民政府法制办公室主任许显辉介绍《湖南省行政程序规定》制定和实施的准备情况，有请许主任。

 

许显辉（湖南省人民政府法制办公室主任）

行政程序法典化在全世界已有100余年的历史，行政程序法的产生和发展，对人类政治文明的进步产生着十分重要的影响。行政程序法是一个国家和地区民主法治发展到一定阶段的必然产物，反过来，行政程序法的产生和发展又深刻地影响着一个国家和地区的经济、政治、社会和文化。随着我国民主法治建设的不断进步，开展行政程序立法，规范行政权力的运行，显得越来越重要。从2007年3月起，我省率先启动了行政程序统一立法工作，经过一年多的艰苦努力，制定出台了我国首部系统规范行政程序的地方规章——《湖南省行政程序规定》，并于10月1日起施行。现将我们制定和贯彻实施准备情况汇报如下：

一、我省行政程序立法工作的基本情况

改革开放30年以来，我国已经形成了较为完备的行政实体法律体系。我国很多单项法律、法规、规章对行政程序作出了规定，但尚未进行集中、统一的行政程序立法。我省积极探索，大胆决策，率先启动了省级地方政府层面统一的行政程序立法工作。2007年3月，省人民政府省长周强在听取省政府法制办公室工作汇报时指出，湖南经济社会发展正处在关键时期，面临着十分难得的发展机遇，要坚持科学发展、加快富民强省步伐，必须加强政府自身改革和建设。要通过加强行政程序建设，推进政府管理创新，切实提高各级政府的公信力和执行力，为实现富民强省目标提供强有力的法治保障。周强省长要求省政府法制办公室着手组织研究起草《湖南省行政程序规定》。

根据周强省长的指示，我省行政程序立法工作实行理论工作者与实际工作者相结合的方式。由国家行政学院法学部主任应松年教授牵头成立了《规定》起草专家组，省政府法制办成立行政程序立法工作小组，由最高人民法院副院长江必新任顾问。从2007年4月起，两个小组在共同研究、充分交换意见的基础上，确定了立法的指导原则、重点问题和基本框架，并着手研究起草工作。周强省长对制定《规定》高度重视，对我省的行政程序立法工作的重要意义、指导思想、应遵循的原则、需要突出解决的重点问题、重要的制度安排以及起草、修改中需要正确处理好的若干关系等，作了重要的指示，对《规定》的起草给予了精心的指导。专家组草拟初稿后，省政府法制办工作小组与专家组成员一起进行反复深入的研究、讨论和修改，经五易其稿，于2007年9月形成了专家建议稿，在此基础上，形成了征求意见稿。通过书面、调研、召开座谈会等形式，广泛征求了全省各市州、县市区政府、省直各部门、省人大、省政协、民主党派、法院系统以及国务院法制办有关领导、省内专家意见，并形成了《规定》草案稿。

2007年10月，党的十七大胜利召开，提出了：“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”的要求。我省的行政程序立法决策与党的十七大精神是完全一致的。根据党的十七大精神，我们对《规定》草案再次作了修改和完善。2008年2月13日，周强省长主持省政府常务会议，对草案进行了审议，并决定通过媒体公布草案，向社会广泛征求意见。草案公布后，在社会各界引起了较大反响，各方对制定《规定》给予了高度关注。社会各界踊跃参与，通过互联网、信函、电话等方式提出了修改意见。2月23日，周强省长主持召开《规定》草案专家咨询论证会。根据公众和专家的意见，我们对《规定》草案进行了进一步的完善。2008年4月9日，省人民政府第4次常务会议审议通过了《湖南省行政程序规定》。4月17日，《规定》经周强省长以第222号政府令签署公布，并于2008年10月1日起施行，我国首部系统规范行政程序的地方规章正式诞生。

二、我省行政程序法律制度的主要框架

《规定》共10章，178条，贯穿了公正、公开、便民、高效、信赖保护等基本原则，涵盖了行政程序中的主体、行政决策、行政执法、特别行政行为、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督和行政问责等政府行为和政府工作的各个方面，建立了行政管辖制度、行政协助制度、回避制度、行政决策制度、信息公开制度、听证制度、证据制度、教示制度、卷宗阅览制度、时效制度、说明理由制度、裁量权基准制度、行政问责制度等行政程序的基本制度。《规定》符合党的十七大和国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神，符合现代行政法治发展方向，借鉴了世界各国政府改革的优秀成果，符合我省现阶段经济社会发展的实际情况，并主要突出了以下几个重点：

（一）创新行政决策机制，着力提高行政决策水平

为深入落实科学发展观，推进依法、科学和民主决策，减少行政决策特别是重大行政决策失误，《规定》明确了重大决策必须经过的调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等五个必经程序。对涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧、可能影响社会稳定等重大行政决策，必须召开听证会。同时提出，作出重大行政决策可根据需要进行成本效益分析。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，《规定》建立了行政决策的执行制度、监督制度、纠错制度、评估制度。为加强规范性文件管理，《规定》确定了规范性文件的登记制度、有效期制度、网上检索制度和申请审查制度。其中，确定规范性文件有效期为5年，标注“暂行”、“试行”的有效期为2年；有效期满的，自动失效。

（二）创新行政权力运行方式，着力推进行政公开和公众参与

《规定》始终贯穿了公开和参与的原则，致力于建设参与式行政、合作式行政。为保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，《规定》在国务院《政府信息公开条例》的基础上，进一步要求政府办事的依据、过程、结果都要向社会公开。借鉴美国联邦登记制度，《规定》要求县级以上人民政府要将本级政府公报和政府门户网站作为本级政府统一的信息发布平台，政府依法应当主动公开的政府信息必须在统一的信息发布平台上发布。其中，对县级以上人民政府及其工作部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”制度，县级以上人民政府及其工作部门的规范性文件未在本级政府公报和政府门户网站上统一发布的，不得作为行政管理的依据。同时，还确立了行政会议公开制度。

（三）创新政府工作流程，着力提高行政效能

为理顺府际关系，强化行政的统一性和完整性，防止推诿扯皮，《规定》积极探索政府工作流程再造，确立了职能管辖、级别管辖、地域管辖、管辖争议解决、部际联席会议、行政协助等制度。为推进区域经济一体化，打破行政区域壁垒，《规定》确立了区域经济竞争与合作制度。为提高行政效率，对行政执法行为的期限以及行政系统内部工作期限进行了专门规定，确定了当场办理、限时办结、承诺办结、期限分解等制度；对不作为和缓作为行为进行了界定，并规定了相应的责任追究。为切实解决上下级行政机关职权划分这一“老大难”问题，《规定》提出了“有利于发挥行政效能、财权与事权相匹配、权力与责任相一致、管理重心适当下移”的上下级行政机关职权配置原则。

（四）创新行政管理手段，着力推进政府职能转变

在行政管理方式创新上，《规定》专门确立了行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解制度，充分发挥柔性管理手段在政府管理和政府职能转变中的作用。《规定》要求加强电子政务建设，推进政府上网工程，扩大政府网上办公范围。根据政府应对日益增多的突发事件的需要，《规定》强调了行政应急程序，明确了政府行政应急行为的步骤、方式、顺序和时限，强调了行政机关可以变通或者部分省略有关行政程序。为了切实改善政府与公众的关系，缓解社会矛盾，提高政府管理工作的实际效果，《规定》确立了教示制度，要求行政机关应当采取教育、劝诫、疏导等手段，促使当事人自觉履行法定义务；当事人违法情节轻微的，可以不予追究法律责任。

（五）创新层级监督机制，着力强化行政监督

《规定》强化了对行政行为的层级监督，主要设计了政府绩效评估制度、行政问责制度、受理公众投诉举报制度、重大行政行为登记备案制度、违法行为登记公布制度。在政府绩效评估方面，《规定》确立了政府绩效评估的原则、内容、方式，强调政府绩效评估应当向社会公开，并广泛听取公众和社会各界的意见。在行政问责方面，《规定》明确了行政问责的原则、范围、条件、责任形式、问责机关等。参考德国行政程序法，确定了对违法行政行为的处理方式，即责令履行、确认无效、撤销、责令补正或者更正、确认违法。

三、我省贯彻实施《规定》的准备工作

贯彻实施《规定》是一个庞大而复杂的系统工程。《规定》正式公布5个月来，省政府将《规定》与《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》统一部署，精心组织，周密安排，围绕《规定》的贯彻实施做了大量的准备工作，并重点抓了以下几项工作。

一是狠抓组织动员。在组织领导上，《规定》正式公布后，省政府迅速成立湖南省行政程序建设领导小组，加强对《规定》贯彻实施的组织领导。创办《行政程序工作简报》，安排专人收集全省各地各部门贯彻实施《规定》的最新动态，及时予以宣传报道，让各地各部门既能互通信息，又能相互比较，加强贯彻实施准备工作的交流与学习。为增进社会各界对《规定》的关注和了解，从4月到9月启动媒体宣传，努力为《规定》的贯彻实施营造良好的舆论氛围。在工作部署上，6月20日，省政府下发了《湖南省人民政府关于贯彻实施<湖南省行政程序规定>的通知》（以下简称《通知》），明确了贯彻实施工作的具体要求和方式方法。为了进一步统一思想，提高认识，8月11日，省政府专门召开全省贯彻实施《湖南省行政程序规定》暨市县政府依法行政工作会议，周强省长亲自出席会议并作了重要讲话，常务副省长于来山就如何贯彻《规定》作了具体部署，并邀请我国著名行政法学家应松年教授作了专题讲座，各市州市州长、政府秘书长都参加了会议。8月12日，省政府法制办召开了全省政府法制办主任法规处长会议，专题部署了法制系统的贯彻实施工作。在省政府的高度重视和周密部署下，各市州纷纷召开专题会议积极组织部署。目前，《规定》的贯彻实施工作在全省14个市州和省直50多个政府部门全面展开。

二是狠抓人员培训。行政程序专业性强、涉及面广、理解起来难度较大，必须进行深入系统的培训和学习，才能保证理解并得到遵守落实。为此，省政府将全省的培训工作作为重中之重来抓，决定利用半年时间，对全省各级各部门公务员进行一次分级、分批集中培训。一是迅速组织编写出版了《湖南省行政程序规定释义》，作为全省公务员学习培训的指定教材。二是及时举办专题学习讲座。组织经验丰富的师资力量，在一些行动积极的省直厅局和市州，如省国土厅、省公安厅、省药监局、省经委和省交通厅等厅局和永州市、郴州市、邵阳市、株洲市举办专题讲座。三是组织领导干部和骨干力量培训。从7月18日到8月21日，由省政府法制办连续举办6期培训班，对市州、县市区人民政府负责人、省直部门负责人、各级政府法制部门和省直单位法制机构共计1463人进行了培训，其中还专门举办了两期县长培训班，为全省培训工作的全面展开奠定了坚实的基础。此次培训涉及全省27万公务员，培训任务十分艰巨，工作十分繁重。目前，省直机关和各市县政府的培训工作都已陆续展开。邵阳市还举办了行政程序法律知识电视大赛。

三是狠抓规范行政决策。为了抓好重大行政决策程序的落实，根据《规定》要求，省政府法制办在8月12日召开的全省政府法制办主任法规处长会议上，对建立重大行政决策程序规则进行了重点部署。要求县级以上人民政府在2008年10月1日《规定》施行之前，出台专门的规范性文件，确定本级政府重大行政决策的具体事项和量化标准，对重大行政决策的具体操作规则作出规定，并向社会公布。县级以上人民政府工作部门和乡镇政府的重大行政决策程序，要参照《规定》执行。目前，重大行政决策程序规则制定工作已经在市州、县市区展开。与此同时，省政府还决定聘请国内知名法律专家，成立湖南省法律专家咨询委员会，为全省重大行政决策提供法律咨询。进一步深化行政审批制度改革，省政府决定在现有行政审批项目的基础上再压缩25%，同时取消和停止征收64项行政事业性收费项目。

四是狠抓规范性文件管理。为了贯彻《规定》确立的规范性文件管理制度，落实规范性文件统一登记、统一编号、统一公布制度以及有效期制度，省政府办公厅下发了《湖南省人民政府办公厅关于切实做好规范性文件管理有关工作的通知》。省政府法制办起草了《湖南省人民政府法制办公室关于规范性文件清理和规范性文件登记有关具体事项的通知》。7月11日，省政府法制办召开全省规范性文件清理工作会议，对贯彻实施《规定》确立的规范性文件管理制度、认真做好规范性文件清理进行了全面部署。目前，省政府规范性文件清理工作已基本完成，共清理出649件，废止25%。同时，着手研究制定《湖南省规范性文件管理办法》，拟作为《规定》的重要配套制度，报省政府以规章形式公布实施。

五是狠抓行政公开。在公开的载体方面，根据《规定》的要求，积极搭建统一的政府信息发布平台，全面改版政府门户网站和政府公报。新的省政府门户网站从10月1日起正式运行，更加符合行政公开的需要，方便公众获取政府公开信息。在政府立法方面，全面推行开门立法，引入公众参与机制。9月5日，省政府法制办在湖南日报上发布了《关于公开向社会征集2009年政府立法项目的公告》，面向社会征集立法建议项目。公告发布仅4天，就收到关于限制塑料制品生产使用、民间融资、湘江流域治理、幼儿教育、国企领导人管理等多项立法建议。在决策听证会方面，7月11日，在省政府法制办指导下，省食品药品监督管理局成功召开了《规定》公布以来的首次行政决策听证会。此次听证会的内容是全省零售药店布局是否实行距离限制的问题。事先发布了听证会公告，公正地遴选出听证代表，在媒体上公开了听证的相关资料，完全根据《规定》的程序进行。听证会上听证代表们就听证议题进行了热烈辩论。会后，省药监局根据听证会结果作出了全省零售药店审批不设距离限制的决定。前不久，长沙市政府在实施农贸市场改造提升过程中，召开了由市民代表、经营者代表参加的市长办公会，实行会议公开。

六是狠抓典型示范。坚持典型引路，积极创办行政程序建设示范单位。结合长株潭“两型”社会综合配套改革试验区建设，省人民政府确定长沙市、株洲市、湘潭市，以及省工商局、省交警总队、醴陵市、耒阳市、新田县为行政程序建设的示范单位。根据省政府部署，省政府法制办对这8个行政程序建设示范点直接进行了督促指导。省工商局已制定行政程序建设示范的具体方案，率先起草了《湖南省工商行政管理自由裁量权基准》，完成行政处罚自由裁量基准制度和行政执法责任追究制度的草拟工作。各市州也根据《通知》的要求，选择两个以上的下级人民政府和两个以上的本级人民政府工作部门作为示范单位。

七是狠抓配套制度。落实《规定》的各项创新制度，需要加强配套制度建设。目前，省政府法制办规划了《规定》的配套体系框架，并着手起草《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省重大行政决策成本效益分析办法》、《湖南省行政裁量权管理办法》、《湖南省政府信息公开办法》等，拟作为《规定》的重要配套制度。

《湖南省行政程序规定》的制定出台是我省认真落实党的十七大精神、深入贯彻科学发展观、进一步解放思想的重大举措，是贯彻落实我省第九次党代会精神、加快富民强省的重大举措，是我省加强民主法治建设、构建和谐湖南的重大举措，是我省进一步推进全省依法行政特别是市县政府依法行政的重大举措，必将对我省的经济社会发展和政府自身建设产生广泛而深刻的影响。《规定》的贯彻实施任重而道远，我们迫切需要各位领导、专家在理论和实践上给予关心、指导、支持和帮助，衷心地感谢出席这次高峰论坛的各位领导和专家！

 

王锡锌：感谢许显辉主任的介绍，接下来有请国务院法制办郜风涛副主任讲话。

 

郜风涛（国务院法制办副主任）

各位领导，各位来宾，下午好！秋天是一个收获的季节，我们收获了北京奥运会和残奥会的成功，感到无比的喜悦，又即将迎来改革开放三十周年的历史性时刻，在这个可喜可庆的日子里，中国法学会行政法学研究会在这里举办“法治政府建设与行政程序暨《湖南省行政程序规定》贯彻实施高峰论坛”。这个会邀请有关部门的同志和行政法学者共同探讨完善我国行政程序法制、加快建设法治政府的重大理论与实践问题。我认为这是十分有意义的事情。在此，我也代表国务院法制办公室，对这次会议的召开表示衷心的祝贺！同时我也想借这个机会，就行政程序的价值和作用、行政程序的创新以及完善行政程序立法等问题谈一些个人的看法，供大家参考。我谈三个问题：

第一，充分认识行政程序的价值和作用。德国著名社会学家马克思·韦伯曾经指出，形式主义原则是一切近代法律的重要特征，而法律的形式主义主要是指法律活动的程序性。行政程序作为行政主体实施行政行为，以及行政管理相对人参与实施行政行为时所遵循的方式、步骤、时限和顺序的规则，既是行政机关合法、公正、高效行使职权的重要保障，也是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要措施。全面推进依法行政，加快建设法治政府，既要注重完善实体法，也要注重完善程序法。牢固树立程序法与实体法并重的理念，这不仅是由程序法的独立价值所决定的，而且也符合现代行政法制的发展趋势。因此，我们一定要充分认识行政程序的重要价值和作用，抓紧完善行政程序立法以规范行政行为，加快建设法治政府。需要指出的是，过去一个时期在我们国家行政管理方面，曾经存在重实体、轻程序的倾向，行政机关与行政管理相对人之间更多的是命令与服从的关系，行政管理相对人在行政管理中往往处于受支配的地位。实践当中，有的行政机关及其工作人员经常以保密为由，拒绝向行政管理相对人提供依法应当提供的相关信息，缺乏信息公开的理念；有的行政机关及其工作人员关起门来，拍脑袋作出行政决定，缺乏听取行政管理相对人的意见和申辩的观念；有的行政机关及其工作人员争着处理与自己利害关系密切的一些行政事务，缺乏回避意识。现代行政管理领域纷繁复杂，没有行政相对人的参与和配合，行政机关就很难实施行政管理。从这个意义上来说，程序公正是实体公正的前提，实体公正的实现有赖于程序公正的保障，没有程序的公正就不可能有实体的公正。可喜的是，这几年来，我们国家开始重视行政程序的价值和作用。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确了依法行政的6项基本要求。这6项基本要求当中，其中就包括程序正当。程序正当就要求行政机关在实施行政管理的时候，必须做到以下几点：一是行政机关实施行政管理除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，应当做到程序公开；二是行政机关实施行政管理要严格遵循法定的程序，为行政管理相对人、利害关系人参与行政管理创造条件，确保其知情权、参与权、救济权的实现；三是行政工作人员履行职责，与处理的事务存在利害关系时应当回避。《纲要》将程序正当明确确定为行政机关及其工作人员在实施行政管理时所应当遵守的准则，一方面有利于保障行政行为的科学性、合理性，获得行政相对人对行政行为的理解、配合和认同，实现行政目的，提高行政效率，节约行政成本；另一方面也有利于提高行政管理的透明度，加强行政管理相对人对行政机关及其工作人员的监督，防止暗箱操作，减少职务腐败，树立廉洁高效的政府形象。《纲要》除了将程序正当确立为依法行政的基本要求以外，还就完善具体行政行为的程序提出了明确的要求：一是针对行政决策程序中存在的突出问题和关键环节，明确规定了行政决策的公开制度、专家论证制度、听取意见制度以及重大决策的合法性论证制度；二是针对行政执法活动中的多头执法、权责不一等问题，要求加快行政程序建设，规范行政执法行为，也就是要确立行政公开、当事人参与、职能分离、回避、不单方接触、时效、救济等制度。这其中听证制度是当事人行使参与权的一种重要形式，被公认为是现代程序法基本制度的核心。这对行政程序的公开、公正、公平具有重要的保障作用，这是我想跟大家谈的第一个问题。

第二个问题，充分肯定《湖南省行政程序规定》的创新。为了贯彻落实国务院的《纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，进一步推进法治政府建设，湖南省人民政府于今年的4月公布了《湖南省行政程序规定》，这个规定将于今年的10月1日施行。这是我们国家首部地方性行政程序的规定，开创了我国行政程序立法的先河，对于促进我国行政程序法制建设具有重要的意义，受到了社会各方面的广泛关注和一致的好评。我认为，这个《规定》的出台表明了湖南省人民政府着力推进行政管理体制创新、自我约束行政权力、全面推进依法行政的决心，是行政机关的一次自我革命。《规定》在制度创新方面，我理解主要有如下几个方面的特点：一是严格规范行政决策行为。行政决策的质量直接关系行政管理的成败。为了避免行政决策特别是重大行政决策的失误，《规定》明确了重大决策的范围以及重大决策必须通过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究等程序；为了解决“红头文件”过多、过滥的问题，加强规范性文件的管理，《规定》确立了规范性文件的登记、有效期、网上检索、申请审查等制度。二是着力提高行政效能。提高行政效能是建设高效政府的必然要求。《规定》确定了高效便民原则，并在政府工作流程再造、理顺政府关系、防止扯皮推诿、提高整体行政效能等方面规定了级别管辖和地域管辖、管辖争议解决、部门联席会议、行政协助等具体制度，改革行政执法体制，确立了相对集中行政处罚权、一个窗口对外和并联办理等制度，同时还对行政执法的期限作了专门规定，对不作为和缓作为规定了责任追究制度。三是创新行政管理方式。改革和创新行政管理方式是建设法治政府的重要内容。《规定》确立了行政合同、行政指导在行政管理和行政服务当中的作用，要求加强电子政务建设、推进政府上网工程、扩大政府网上办公范围，提出适当下移行政执法重心，减少行政执法层次，建立高效、便捷、成本低廉的矛盾化解机制，完善行政机关调处民事纠纷机制。四是扩大公众参与。扩大公众参与是推进依法行政的重要手段。《规定》确立了公众参与的原则，对公众或者当事人参与行政决策、行政执法作了具体规定，比如公开征求意见、陈述申辩以及投诉举报等制度，还专章规定了行政听证程序，明确要求行政机关充分考虑、采纳参与人的合理建议，不予采纳的，要求要说明理由，并向社会公布意见采纳的情况。五是加大行政公开的力度。行政公开是建设透明政府的基本要求。《规定》始终贯穿公开原则，以专章规定了行政公开，要求建立健全政府信息公开机制，明确了公开的具体内容，要求将政府办事的依据、过程和结果都向社会公开，并对公开方式作了规范。六是加强政府层级监督。政府的层级监督是制约行政权力的重要手段。《规定》强化了对行政行为的层级监督，创新政府层级监督机制和方式，规定了无效、可撤销、补正和更正等行政行为的效力形态，确立了绩效评估、行政问责和责任追究等制度。我们大家都知道法律的生命在于实施，为了确保《规定》落到实处，湖南省人民政府在今年的6月份发布了《湖南省人民政府关于贯彻实施<湖南省行政程序规定>的通知》，要求全省各级行政机关积极做好宣传、学习和培训工作，对执行重大行政决策程序、落实规范性文件制定程序、实施行政执法程序、推进信息公开、完善和强化层级监督、推进政府管理创新、加强组织领导等等提出了明确的要求。这是我向大家汇报的第二个问题。

第三个问题，完善行政程序立法势在必行。改革开放三十年来，随着社会主义民主法制建设的不断加强，我国先后制定并实施《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》等一系列规范行政行为的重要法律和行政法规，行政执法基本实现了有法可依，但与此同时，广大人民群众对政府依法行政的要求也越来越高，加快行政程序立法、规范行政权力运行显得愈来愈加重要。《纲要》提出通过十年努力基本实现建设法治政府的目标，现在已经过去4年多，快5年了。今后的5年是非常关键的5年。党的十七大把“法治政府建设取得新成效”作为实现全面小康社会奋斗目标的新要求之一，明确提出要健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权利，履行职责，这是十七大提出的明确要求。今后一个时期，我们要以党的十七大精神为指导，深入落实科学发展观，继续以贯彻落实《纲要》为主线，着力完善行政程序立法，严格规范行政行为，确保实体法律法规得到贯彻落实。目前，我们还没有出台一部统一的行政程序法，现在主要是通过单行立法对行政处罚、行政许可、行政复议的行政行为的程序进行了规范，这些法律大多规定听证、告知、回避、送达、说明理由等程序制度，在实践中发挥了较好的作用。但是这种立法模式也带来了一种问题，有关行政程序的规定缺乏系统性，行政程序的可操作性不够强，违反行政程序规定的法律责任不够明确，行政规划、行政征收、行政征用、行政收费、行政奖励、行政合同、行政指导等一些重要的管理领域仍然缺乏系统的行政程序规定。这就势必造成立法资源的浪费，同时也可能出现法律冲突或者是遗漏的情形，要解决这些问题，建立统一的行政程序法律制度势在必行。在目前统一的行政程序法还没有出台之前，应当支持鼓励各地方开展行政程序立法的探索，为国家行政程序立法积累经验。湖南省在全国率先制定行政程序规定，并且马上就要实施，我相信必将带动其他地方行政程序的立法，我们期待着湖南省各级行政机关认真做好《规定》的贯彻实施工作，为进一步完善我国行政程序立法提供宝贵的实践经验。我的发言就这些，谢谢大家！

 

王锡锌：感谢郜主任的发言，接下来有请最高人民法院江必新副院长发言。

 

江必新（最高人民法院副院长）

尊敬的各位领导、各位来宾，下午好！再过几天，湖南的行政程序规定就要实施了，应该说《湖南省行政程序规定》的实施，不仅是湖南省政治生活中的一件大事，也是我国行政法制建设中的一个重要事件。之所以这样说，我们讲行政程序法的时候，首先会想到德国，会想到普鲁士的行政程序法、巴登符腾堡的行政程序法一样，偶然的相似，德国的行政程序法首先是从南部的一些州开始的，我们的行政程序法也是从南部从湖南开始，这也是一个偶然的巧合。制定一部好的行政程序规定难，实施行政程序规定更难，把行政程序规定实施得好难上加难，因为在我国缺少法治传统，尤其是在相当一个时期内缺少程序法治意识的国家，要实施这样的行政程序规定应该说困难比较大，咱们在欢欣鼓舞之时也要有精神准备，怎么样来实施这样一部法律？最重要的是两条：

第一，必须要灌注程序法治意识。也就是说，我们要自上而下、自下而上地让大家都认识到程序法治的极端重要性，大家才可能自觉地维护和支持这个规章的贯彻实施。我重点谈三个观点。一个观点，程序制度、程序法制是民主政治和法治政府最重要的标志和最基本的依托。那么，为什么说是最重要的标志和最基本的依托？我们讲民主政治，试想，如果没有衔接程序，没有民意表达程序，没有公民参与程序，那民主是什么呢？民主什么都不是，民主就会变得一文不值。我们之所以有民主，我们就是有一套衔接程序、投票程序、参与程序。有这一整套的程序存在，所以我们的民主是存在的，所以民主政治是存在的。那么我们讲法治，如果说没有公民权利救济程序，没有一个相互的对权力的制约机制，在这个机制基础上建立一种程序，对权力制约的程序，没有资源分配的程序，那法治又是什么呢？法治什么也不是。所以有个法学家说过这样一句话，“现代的民主和法治的成果基本上是程序法治的副产品”。 这句话讲得非常到位，我们要认真想一想，所以我说，看上去这些程序无非就是个步骤、方式、形式、时间的整合而已，看上去就是非常零碎的这些东西的组合，但实质上它既有正义实现功能、民主参与功能、权力制约功能、意志统一功能、利益平衡功能、权利救济功能和责任追究功能等等。所以刚才郜主任引用了德国的法学家马克思·韦伯说的“程序主义法制是一种形式主义的法制，但是它是现代法治的基本特征。”这是我要强调的第一个观点。第二个观点，行政程序规定是贯彻落实科学发展观的重要保障。昨天锦涛同志在中央党校的动员会上又一次作了阐述。为什么是科学发展观的重要保障，从正面论述非常难，哪一个非科学的发展不是因为没有遵循正当的科学决策程序而发展出来的呢？但哪一个反科学的发展，那又不是违背科学合理正当的程序产生的一种活动？所以说，要贯彻落实科学发展观必须要建立完善的程序法制。一个科学合理的程序法制，可以使以人为本的理念有个真正的平台。你有程序，大家通过程序来参与，那才以人为本，权利才能得到尊重；只有健全的程序法制，第一要务的实现才有一个制度基础；只有建立完善的程序法制，才能使我们的全面协调可持续有个程序依靠；只有建立完善的程序法制，才能使统筹兼顾这个根本办法有个基本的路径，怎么样参与到程序法中来，参与决策程序，参与执法程序，各方表达自己的意见，到那个时候才叫统筹兼顾，所以贯彻行政程序规定是贯彻落实科学发展观最重要的保障。第三个我想强调的，程序法制是人民权益最重要的保障机制。中央反复强调，一定要注意维护人民的权益，怎么来维护？不仅仅是给人民贴上一些权利的标签，口头宣布他拥有多少权利，重要的是当他的权利受到侵害，他能通过一定的法定程序和正当程序使他的权利得到救济和恢复，一个人权利的证明就在于他的权利受到侵害时是能够得到恢复和救济的。我们怎么证明一个人有权利呢？恰恰这个是靠程序法制实现。

第二，必须要完善好相关的机制建设。要实施好程序规定，我建议首当其冲的是要建立好这样三个机制。一是要建立一个科学的评价机制。要把贯彻落实行政程序规定纳入各级政府的政绩评价和政绩考核的重要内容，违反了程序，不按程序办事，就得扣他的分。只有这样，他才可能重视程序法治；二是要建立完善的和强有力的行政和司法审查机制。就是说，只要当事人的程序权利受到侵害，只要行政机关违反程序，使当事人的实体权利受到侵害，他就可以诉诸行政复议机关和司法机关给予救济。那么湖南省的行政程序规定的实施意味着湖南省的行政执法人员和行政机关受到更多的程序法制的约束，也就是说湖南省的法院在审查湖南的行政机关工作人员的执法行为要运用更加严格的标准和要求来审查所作出的行政行为，根据我们的程序规定作出审查。行政程序规定与我们的法制统一原则是不相违背的，是相符合的。那么我们也想将来要和湖南高院湖南法院系统这些行政庭的同志打招呼，我们也要严格执行行政程序规定，严格按照《湖南省行政程序规定》来审查相关的行政行为；三是要建立责任追究机制。就是说违反了程序规定的责任和效力机制，违反了程序规定，行政行为的效力就要受到影响，那么这是我们说行政程序法最大的杀手锏，他就是使一个行为无效或者撤销或者改变这个行政行为，对于严重违反行政程序规定应该按照有关的规定追究责任，建立良好的评价机制、审查机制和责任追究机制，我们的程序规定才可望得到实施。

要实现依法治国，必须加快法治政府建设步伐，必须要加快程序法制的建设。我有这样的观点，一部制定得良好的行政程序法，胜过一百部甚至是无数的实体法。当然现在我们感觉到我们各地的立法任务很重，特别是改革的任务很重，方方面面都需要立法。在立法任务很重的情况下，怎样选择我们的立法计划、立法规划？我认为首当其冲还是应该规范的是行政程序。我们如果实体法你定的很多，如果没有一部程序法做保障的话，这个实体规则是很难实现的。如果没有一部实体法，但有一部良好的行政程序法，大家都按照设计的良好的程序来操作，他的决定、他的结论至少不会出大的问题，不能保证它百分之百的正确、百分之百的完善，但是不会出大的问题，能够大致接近正确，接近完善的标准。所以有位法学家说，他宁可在一个有一个程序法的国家里生活，而不愿意在一个实体法规则制定得非常好的国家生活。第二点，刚才郜主任讲到现在政府从国务院到立法机关都高度重视程序法制建设，尽管说没有启动一部统一的行政程序法制的制定起草，但是事实上一部分一部分的行政复议、行政诉讼、行政许可相当多涉及到程序规范，而且在单项的法律规定中，程序规定占的篇幅越来越大。但是我想确实还存在着很多漏洞，还有好多领域仍然无法可依，事实上我们说基本无法可依，如果有部行政程序规定就可以弥补这些方面的不足，至少可以说，有个行政程序规定，在行政法方面基本有章可循。第三点，如果说建立法治政府，建立完善的社会主义法律体系，在现代法制国家，如果没有一个统一的程序规定，说我们就有一个完善的法律体系，做到基本的有法可依，这样宣布还有些遗憾，还有些缺陷。所以我是主张把其他的有些法适当的放得慢一些，我个人认为，现在我们国家处在改革的过程中，社会关系不是太稳定，有些法管的时间不是很长，而程序的正当性是可以统一加以规范的，而且这样规范起来比较容易并且有效的。因为没有准备，就讲这些，最后，衷心祝愿我们的《湖南省行政程序规定》一路走好！

 

王锡锌：感谢江必新院长的讲话，接下来有请全国人大常委会法工委安建主任发言。

安　建（全国人大常委会法工委副主任）

各位下午好。今天法工委有两位同志参加会，可见我们对这个会是相当的重视。

在湖南省委、省政府的高度重视和统一领导下，特别是在周强省长亲自主持和有关方面以及专家的共同努力下，湖南省政府制定公布了我们国家省级政府的第一个专门的行政程序规章。这个规章将从10月1日起实施。这是湖南省贯彻实施依法治国方略、建设法治政府、实现依法行政的一项重大举措。行政权是国家权力涉及面最广、与公众关系最为密切的权力。为了保证行政权力的正确行使，真正做到权为民所用，我们不但需要高度重视行政实体法制建设，同时必须高度重视建立健全规范行政程序的法律制度，这已经是各方面的共识。在中央立法层面，全国人大及其常委会已经制定了行政许可法、行政处罚法，对行政许可、行政处罚的基本程序作了规定。正在审议中的行政强制法，将对行政强制的基本程序作出规定，对制定专门的统一适用于各类行政权行使的行政程序法的意见，现在也正在进行研究。国务院制定的有关行政法规中，也对相应的行政程序做了规定，我国的行政程序法律制度正在逐步完善。《湖南省行政程序规定》作为全国第一个专门的统一规范行政程序的地方政府规章，从制定一开始就受到了广泛的关注，其实施也会继续受到广泛关注。我赞成刚才郜风涛主任，江必新院长讲的，制定地方性行政程序规章难，要把它贯彻好、实施好，这个更难。大家都非常关注这个事情，只有把这部地方政府规章贯彻实施好，我们《湖南省行政程序规定》的地方性立法才算真正取得圆满结果。这个规章的制定也将为国家立法积累有益的经验，我们祝愿湖南省在贯彻实施依法治国方略，实现依法行政方面，不断取得新的更大成绩，祝愿湖南各项事业取得新的更大成绩！谢谢大家！

 

王锡锌：感谢安建主任，接下来我们要请远道而来的贵宾耶鲁大学法学院中国法律中心主任葛维宝教授发言。葛维宝教授是专程为这次论坛赶到北京，事实上非常巧合的是，10年之前，葛维宝教授也在钓鱼台国宾馆参加了一个法治的论坛。1998年，当时美国总统克林顿与中国前国家主席江泽民先生的会晤过程中，涉及到一个法治合作的项目，葛维宝教授当时是作为克林顿总统的特别法律顾问参加在钓鱼台举行的论坛，所以，今天非常巧合，他第二次来到钓鱼台，参加我们这样一个政府法治建设与行政程序的高峰论坛。欢迎葛维宝教授！

 

葛维宝（耶鲁大学法学院中国法律中心主任、教授）

非常感谢各位，我非常荣幸也非常高兴能来参加今天这个活动。我的老朋友应松年教授和王锡锌教授刚才都提到了我不远万里来参加这次活动。事实上，我在接到这个邀请后，毫不犹豫就要来参加这个活动。因为我知道行政法律的改革对于中国和在中国推进政府法治建设是至关重要的。在座的各位都是处在中国改革的关键时刻，而且在座的各位很多都是来自中国在这个领域非常著名的专家和学者，因此我感到非常荣幸能够同大家一起参加这次会议。因为我也知道，大家邀请我来对我也是一个非常重的荣誉。因为我是今天在这里发言的唯一一个外国人。坦率地说，我是非常的感动，因为会议的主办方相信我能为这次会议做一些贡献，我也会尽我的所能谈一些看法。从国外的角度来提供一些我们的经验。并且坦诚的同大家分享我的一些看法。不过我也是抱着学习的态度而来的，因为我知道，我对于中国的了解真的是太有限了。

我们今天在这里讨论的是两个密切相关却又绝然不同的两个话题。首先我们讨论的是具有先驱意义的《湖南省行政程序规定》的制定和实施；第二个我们要谈的是整个来看在今后行政程序改革的一个前景。首先我想从一个外国人的视角谈一谈为什么我认为行政程序对我的国家美国是这么重要，对现在的政府治理是如何的重要？美国的行政程序法是在1946年公布的，它其实是美国行政机构高度膨胀的一个结果，在行政程序法制定之前的几十年，我们的政府为了抵御大萧条，而采取了一系列措施而使得政府的规模不断的扩大。在二次世界大战期间政府的规模进一步地扩大、发展，这也是我们制定行政程序法的背景和原因。我们的行政程序法是一个妥协的产物，一方面，它要求我们要允许这样一个庞大的政府架构继续地行使职能，同时也是希望政府在行使职能的时候能够有更加公平的程序，更加透明，更加统一，更加有效，而且有更好的制衡，以防止权力的滥用。我们的行政程序法是一个巨大的成功，尽管在1946年公布以来，经历了一系列的修正。行政程序的一个最大的宗旨就是要保证行政部门拥有足够大的权力，来行使公共服务的目标。随着这些强大的权力而来的，就是要使得这些权力能够公平、有效、公开行使，而且要使这些权力是受到限制的，避免权力被滥用。因此，我们需要建立一整套统一的程序，来保证行政权力是建立在法律基础上的，而不是由政府官员独断自行来行使的。在美国，行政程序被认为是法治核心的一个要素。因为法治归根到底，是说明政府的行为是在法治的框架里进行，而且要受到法律的限制。世界上大多数国家都已经接受了这样一种看法。因为行政机关需要有强大的权力，立法机关不可能管理国家，而政党也不可能具体来管理国家，少数领导人也没有能力靠他们自己来管理国家。要有效地治理并且领导一个现代社会的发展，政府就必须要有一个庞大的行政架构，行政的体系。这样的一个行政体系还必须有一般性的规则，解决一些个别的争端。但是这些权力就使得政府的官员有能力或者说有权力来责令普通的公民做一些事情或者不做一些事情。他们之所以能这样做，是得到了国家在背后的支撑，是一种国家力量的体现。因此，他们在行使权力的时候，这些行政的权力是必须具有合法性的。而且这些合法性必须得到整个社会的认可。简单来说，这些行政权力必须是在法律的框架内进行，要受到法律的限制。中国现在也学到了很多的经验，也通过了一系列的法律来限制和规范权力，之前很多发言人也曾经谈到，举了一些例子，比如中国现在有行政许可法、赔偿法、复议法，2004年的依法行政纲要也是一个非常重要的文件，国务院最近还颁布了一个政府信息公开条例，也是一个非常重要的文件。使得整个中国可以不断向前发展，是具有创新思维的立法。在地方也有一些相应的试点或者试验工作，包括改进公众参与制度确立起来。

让我暂时转移一下话题谈一些公众参与的问题。中国最近出现的一系列关于公众参与的进展，都是非常重要的民主形式。因为它使公众能够参与到政府的规定和规章的制定中来。就像我们看到最近新的政府信息公开条例，这样一些新的保障公众参与的机制将可以使政府和公众之间的关系发生根本性的变化。如果这些条例能够得到很好的执行的话，这些规定都能有效的改进政府的决策，并且可以使公众的意见更好的反映到决策中来。政府可以更好地倾听公众的意见，也使得公众能够更好地接受政府的决定，普通民众认为他们的意见已经被政府倾听了，也将是一个非常有意义的发展趋势。我们也在密切关注这个发展的情况。事实上，中国在推进依法行政方面已经取得了很大的成绩。但是最近颁布的《湖南省行政程序规定》是一个真正的突破。因为《湖南省行政程序规定》是中国第一部类似的全面的系统化的规定，涵盖了政府方方面面，制定了一系列规范化的程序，标准化的步骤。比如，行政决策、规范性文件制定等都要遵守相应程序。政府行为要更加公开透明。制定了一些公众参与的机制。事实上，《规定》的草案事先就向社会公开征求过意见，社会上反馈过来的意见很多被采纳，吸收到文本里面，这本身就是一种让人称道的做法。而且还有关于行政裁决和行政调解方面的内容。关系到行政执法，要求政府在执法时解释采取行动的依据，方方面面反映了中国一个最核心的思想，也就是要使决策更加科学、更加民主、更加高效、更加公平。更为重要的是，像刚才很多人谈到的一样，我们制定了这样一个规定之后，更需要很好的执行。如果大家关注整个进展的话，就会知道湖南的工作者为了制定这部法律付出了非常辛勤的努力。但是一个法律是否能够取得成功，并不取决于法律写得多漂亮，文本写得多漂亮，而是要看真正积极有效地得到贯彻落实。正是由于以上原因，我认为《湖南省行政程序规定》是一个非常富有创新精神的法律文件，而且反映了具有创新精神的官员的专业水平，让我们对湖南省省长周强怀有特别的敬意。他为整个法律的制定也投入了很多的心血。许显辉主任和他的同事也展现出了专业的精神和技能。

我们今天在这里举行这样一个论坛，说明《湖南省行政程序规定》不仅仅对湖南是一个有着重要意义的文件，对整个中国来说也是非常重要的。湖南省已经通过了这样一个文件，采取了这样一个步骤，现在我们关注能否在全国层面上制定一个像《湖南省行政程序规定》一样全面和系统的全国范围内的行政程序法。很多的学者和行政官员为此付出了很多的心血，应松年教授就是一个非常典型的例子，我们可以说他的整个一生都是为了这样一件工作在努力。中国已经有很多单独的法律，已经涵盖了很多行政程序的内容。但是我们现在仍然缺乏一个全国范围内的行政程序法。

作为一个外国人，可能不合适说中国应当什么时候颁布一个全国的行政程序法，但是我觉得还是可以谈一下以下一些看法。中国已经制定了这样一个目标，就是在2015年要建立所有的法治政府相关的要素。坦率的说，如果中国不制定一部这样的行政程序法的话，是很难实现这样一个目标的。我们今天谈论了很多全面的行政程序法中的要素，这些要素对于建立一个法治政府都是至关重要的。如果说在过去中国采取这样一种分步走的战略还是有道理的话，就是说中国过去去制定单独的法律来解决关于行政程序的问题，如果说过去还行得通的话，现在情况发生了变化，因为现在看到，很多关于行政程序的法律是相互冲突或者相互重叠的，我们亟需从中国改革开放30年中汲取一些经验或者灵感，然后来制定统一协调的行政程序法的基本框架。在今后的日子里，行政法的地位会不断上升而不是减弱，很多人说中国现在正在从计划经济向市场经济转型，但是我觉得这种说法是具有未然性的。这样说好像政府是不相关的，我觉得更为准确的说法是，中国正在从计划经济转向广泛的政府规制基础上的市场经济。现在政府已经不再是决定生活的方方面面了，但是政府的规章条例仍然是随处可见的，也是非常重要的。这种规章在世界各国都是不可或缺的。市场的监管需要政府发挥作用，政府庞大的官僚机构将继续享有权力，行使权力。但是这种权力的行使将会是在一种新的条件下形成，而且会有一些新的要求。这就使得我们更需要一个全国范围内的行政程序法。随着政府的规制逐步取代原有的计划经济和大包大揽模式，政府和普通民众之间以及政府和企业之间的关系都随之发生了变化，而整个行政机构，它所带有的作用也发生了变化，需要得到系统性的改变。根据中国的实际情况制定一个全国范围内的行政程序法，将能为中国政府治理现代化提供一个法律框架，更好的符合新时代的特征，特别是政府和人民之间关系的改变，能够得到更好的体现。一个全面的统一的行政程序法能够提供行政法所需要的全面性、统一性和高效性，更好的改进行政行为的公平程度，让普通民众更好的接受行政行为，让民众认识到政府的行政行为是公平的，能够解决各种各样行政的争议。民众的权益由于行政行为受损的时候也可以得到赔偿，将能促进整个社会的稳定。行政程序法的实行能够提高政府的透明度，让民众更好地了解政府在做什么，也可以提醒政府官员，如果他们采取了错误的行为，有什么腐败行为，都会被曝光，都会被普通民众所了解这样一种错误的行为。同时，行政程序能为政府提供公众参与机制，使得政府作出的决策效果更好，更好的得到普通民众的接受，为整个权力提供一种制衡的机制。总的来说，行政程序能够改善政府的决策和政府作出决定的效果，改进政府和民众之间的关系，而且有利于整个社会的和谐，还可以成为中国不断迈向法治社会的一个象征，并使整个世界认识到中国是可以致力推进政府法治建设的。

在座的各位今后面临的工作仍然是非常繁重的，不仅仅是在起草，而且在落实这个法律方面，都有非常艰巨的任务。但是坦率地说，我对各位的工作还是有一些羡慕和嫉妒的。一个人很少在这个世界上能得到这样珍贵宝贵的机会，也就是引领整个历史变革的机会。中国不断取得的进步、发展和现代化应该是当代最为重要的历史事件和变革。整个法律的变革就是整个变革的一部分。在座的各位都是从事法律工作的，可以说你们处于历史变革进程的中心，而且可以说在这个世界上很少有人能够通过自己的工作造福于国家，而且通过造福于国家这样一种历史性的进程，不仅仅改变了自己的国家，也改变了世界。在过去的几年里，我非常荣幸我这样的人能够更好的了解正处于历史变革中的中国的情况。再次感谢各位给我这样一个发言的机会，我也祝愿大家在开展这样重要的工作中一切顺利，谢谢！

 

王锡锌：感谢葛维宝教授的发言，接下来有请全国人大常委会法工委立法规划室许安标副主任发言。

 

许安标（全国人大常委会法工委立法规划室副主任）

各位领导、各位老师、女士们、先生们，下午好！非常高兴在这个讲台上做一个简短的发言。刚才各位演讲人对行政程序的价值、作用，对湖南省制定行政程序规定的意义，对它所给予的期望都作了非常全面的深刻的阐述。这个应当说，从行政机关来讲，行政程序很重要；那么从我们立法机关来讲，这个立法程序、议事程序是很重要，它是保证这个会议这种民主和效率的重要制度保障。要是缺少议事程序，作为一个集体决策机构，它就难以高效地、民主地运转。所以说，哪怕是像我们这样一个会议，程序对我们都是非常重要的。刚才各位老师都已经作了非常全面深刻的阐述。我想讲三句话。

第一，我想说的是感谢。一是感谢《湖南省行政程序规定》高峰论坛为我提供这样一个直接学习和观摩行政程序立法经验与过程的机会。我和很多同仁一样，对于行政程序的了解特别是对于统一的行政程序法典的了解，都是一种书本的间接的舶来的知识。这个几位领导已经讲过，德国的行政程序法典、美国的行政程序法，这个都是国外的，毕竟中国有中国的国情，外国有外国的国情，那么外国的东西能不能在中国开花结果，服不服中国的水土，应该说《湖南省行政程序规定》给我们提供了一个很好的试验的机会。所以我从内心深处非常感谢它能够给我们提供这样一个研究学习认识行政程序的这样一个机会。这个机会我认为确实是非常难得的。

二是我作为一个法律人，作为一个从事立法工作的人，要感谢湖南省以极大的勇气在全国率先推出行政程序规定，为全国和兄弟省市开展行政程序方面的立法提供了有益的探索和经验。那么回顾我们国家改革开放30年来行政立法，我们国家开展了波澜壮阔的一波立法，开展了卓有成效的立法，在大力加强经济立法的同时，开展了规模宏大的行政立法。回顾我们国家的行政立法，大约有三波过程，我以为第一波浪潮，是以权利救济为核心的立法浪潮，这里面的标志就是行政诉讼法，因为行政诉讼法的出台推动了行政复议法、国家赔偿法等很多重要的国家法律制度；我觉得第二波浪潮就是以行政处罚法为标志的行政程序法制化的浪潮，那么在行政处罚法当中，对行政处罚的决定、送达、收缴分离作了很多开创性的规定。行政处罚法的立法标志着行政程序法制的观念越来越深入人心；第三波浪潮，我想就是以行政许可法为标志，那么对政府职能转变的一个立法，就是说这个阶段的立法，它又向前发展了一个层次，它不仅仅是这个，对行政行为本身的一个规定，而且要回答一个哪些是政府管的事情，哪些是社会自理的事情，哪些是公民、法人和其他组织通过自理通过行业监管通过事后监管可以解决的问题，应该说它从更深的层次问题上回答了政府要干什么不干什么这样一个问题。那么在这三波浪潮里面，我们都已经深深地感受到了程序在这里面所起的作用。湖南省政府推出的行政程序规定又把这个立法浪潮向前推进一个层次。

第二，我想说的是感动，被湖南省推出的行政程序规定所感动。为什么会感动呢，就是为什么立法的问题。立法就是国家制定或认可法律规范的行为，那么它对立法的主体、过程和结果都做了很好的回答。但是立法后面是什么？有的人做了更深刻的回答和阐述，说立法后面隐藏的是利益，立法是一场利益的博弈。所以在我的工作生涯中，更多地感觉到，很多人或者说很多部门、很多地方想通过立法来确认和认可自己的权利和利益。有一句话大家非常熟悉，“国家利益部门化，部门利益法制化”，有这样一种现象，见权力就争。那么我觉得湖南省在推出这个行政程序规定过程中，它以极大的勇气克服了这样一个立法模式的问题，就是通过行政程序规定来约束政府行为、规范政府行为，那是实现了我们“政府为人民服务”的宗旨。我觉得在这样一个情况下，主动用行政程序来约束自己、规范自己，我被他们的勇气、理想、信念所感动。制定行政程序规定是一个比较难的事情，在中国还没有这样一个现成的模式和经验，同时又有很多现实的困难，特别是在今年3月，湖南省遭遇了特大雨雪冰冻灾害，遇到了很多的困难，在这种情况下，他们仍然坚持既定的目标，快速地推出这样一部规定，我为他们的工作效率和坚定性所感动。同时他们为了制定出台这部规定精心谋划，为了实施这部规定，精心组织部署，我觉得是做了大量的工作，值得我们学习。

第三，我想说就是感想。2008年奥运会刚刚落下帷幕，当我们回想激动人心的时刻，觉得这个奥运会的歌曲留给我们的印象很深刻，我觉得其中有一首歌就是《北京欢迎你》，有一句话使我很受感染，就是“有梦想谁都了不起”。那么，湖南省人民政府在很多困难的情况下，仍然推出了这样一个行政程序规定，我觉得他们就是坚持了法制的理想，坚定了法制的目标，拥有了这样一个理想、信念和目标，所以能够推出这样一部具有重要影响和作用的规定，我觉得我们从事法制工作的同志，也应该坚持法制的理想和目标，就是要始终坚持依法治国、依法行政。为什么要坚持这样一个理想呢？就是第一个，依法治国、依法行政是我们坚持科学发展观、以人为本的制度保障。只有靠依法治国、依法行政才能把这样一个指导思想制度化，长远地坚持下去。第二，坚持依法治国、依法行政是我们坚持公平正义的制度保障。今年，温家宝总理在全国人大记者招待会上讲了一句话是很受人感动的，他说“推进公平正义是政府的良心，促进发展是政府的本职”。我觉得靠什么来实现公平正义？恐怕只能是法治，要靠依法治国、依法行政来实现。第三，坚持依法治国、依法行政是我们建设和谐社会的制度保障。我们建设和谐社会不是没有矛盾的，而是有了矛盾要有一整套化解矛盾的机制和办法，而且这个办法和机制要有权威性，要使各方所能接受和认可，那么靠什么呢？要靠法治。所以，作为法制工作者应当坚持依法治国、依法行政的理想。只要我们坚持这样一个理想就会取得成就。因为湖南省的成效已经给我们提供了很好的证明。

最后，我想说一个祝愿。祝愿湖南省行政程序规定的实施取得良好的绩效，祝湖南省政府法制建设迈上新的台阶，祝湖南省人民幸福安康！谢谢大家。

王锡锌：感谢许安标主任的发言，接下来有请北京大学宪法与行政法研究中心主任、教育部人文社科宪法学与行政法学重点研究基地主任姜明安教授发言。

 

姜明安（北京大学宪法与行政法研究中心主任、教育部人文社科宪法学与行政法学重点研究基地主任、教授）

各位领导、各位学者、各位来宾，我只讲一个问题，就是行政程序法制化是推进现代民主政治建设的必须。

什么是现代民主政治建设？现代民主政治有三个基本制度，有三个最重要的特征。一是公众参与；第二是政务公开；第三是以权利制约权力与以权力制约权力的结合，就是right制约power与power制约power的结合。三个重要制度的实现是什么呢？有赖于正当程序的法律化，特别是行政程序的法制化，有赖于公权力，特别是行政权力，依正当法律程序运作。为此，必须制定统一的行政程序法典。保障公权力运作的公开、公正、公平。

首先，现代民主政治要求公众参与。传统民主主要是议会民主，要求政府是消极政府，管事越少越好。而现代社会，经济高速发展，科技高速发达，社会、环境、生态及影响人类生存安全和可持续发展的各种问题日益突出，政府不能不担负起越来越繁重的行政管理任务和职责。尽管人们一再通过有限政府的原则和制度限制政府的规模，转变和转移政府的职能，但现代政府仍然要做很多很多的事情，对国家经济和社会生活进行广泛的干预。现代政府不仅要行政，要执法，如审批、许可、征收、监督、检查、强制、处罚等；还要立法，如制定行政法规、规章，发布规范性文件等；还要司法，如确认财产权属、调处争议、裁决纠纷等。现代政府行使如此广泛的公权力，对于保证社会经济正常运作和人们正常生活所必需的“公共物品”的供给是必要的。但毫无疑问，它也会对人民的权利和自由带来威胁，因为权力有膨胀和腐败的趋势。对此，仅以议会民主、代表制民主制约是远远不够的。控制现代公权力腐败、滥权、侵权，不可或缺的制度是参与民主。然而，参与民主必须依靠法制化的程序保障，没有行政程序法，公民参与不可能真正实现。

其次，现代民主政治要求政务公开。传统民主只强调立法公开、司法公开，行政更多强调的是保密。因为在消极政府时代，行政主要是秩序行政、高权行政，政府行为较少涉及人们的经济和社会生活，其影响人们权利和自由的范围远不及现代社会广泛，政府政务不公开并不会构成对人们权利和自由的严重威胁。但现代社会情况发生了很大的变化。行政更多的是规制行政（也有人翻译成管制行政）、服务行政和福利行政，政府对公民的管理已达到“从摇篮到坟墓”的广度和深度，政府的行政行为无时无刻不影响着公民、法人和其他组织的权益。在这种情况下，要保障政府的公仆性质和人民的主人地位，没有政府的政务公开是不可想象的。现代民主必然要求“阳光政府”，要求政府行为公开。而要保证政府行为公开，防止行政“暗箱操作”，除了行政程序立法，以法律保证行政过程透明是无他途可循的。

再次，现代民主政治要求权利制约权力与权力制约权力的结合。传统民主主要强调权力制约权力，特别是强调司法审查，强调以司法权制约行政权。但以司法审查为中心的权力制约权力机构有着天然的局限性：一，其制约监督启动的主动性、积极性不足；二，其制约监督有时可能陷于权力争斗，为制约而制约，无视国家和人们的利益；三，其制约监督往往是事后的，难以在事前、事中防止滥权、阻止侵权，避免重大损害、损失的发生。因此，现代民主强调以权利制约权力，通过法律赋予公民、法人和其他组织在行政过程中以陈述权、申辩权、查阅资讯权、申请听证权等种种权利，制约公权力的滥用和对相对人权利的侵犯，从而防止滥权、阻止侵权于事前、事中，避免重大损害、损失的发生。然而，很显然，要启动这种权利制约权力的机制，要保障这种权利制约权力机制的正常运行，必须制定行政程序法，使正当程序法律化。

《湖南省行政程序规定》的制定和即将实施开了个好头，它无疑将有助于推动我国其他地方行政程序立法的步伐，而全国各地如果都能像湖南省一样，抓住机遇，陆续推出各自行政程序立法，则国家统一行政程序法典的立法进程必将大大加快。那么我国民主政治建设将展开崭新的一页。

 

王锡锌：非常感谢姜老师，谢谢姜老师深刻、极富激情的演讲。接下来，有请中国政法大学副校长、北京市政府法治研究基地主任马怀德教授致辞。

 

马怀德（中国政法大学副校长、北京市法治政府研究基地主任、教授）

2008年是特殊的一年。没有到年底，但是每次开会大家似乎都喜欢做这样的一个总结。它特殊在什么地方，就是从年初的冰冻雨雪灾害到“5.12”大地震，再到火车出轨，再到我们刚刚开的奥运会，新近发生的三鹿奶粉和山西的溃坝事件都一次一次的印证了确实是大事多的一年。但是事故灾难、自然灾害带给我们的是反思是遗憾，带给我们的甚至是愤怒，就像总理说的“多难兴邦”， 对未来经济社会发展确确实实会有很深远的影响。但同时我也要说，2008年法治也发生了一些大事。从中央层面，因为我不懂反垄断法，也不懂劳动合同法，我也认为都是很重要的法律，重大的法治事件，但我更愿意把国务院今年5月1日开始正式实施的《政府信息公开条例》看成是中央层面的一件法治大事。我也同意刚才江院长讲到的，湖南省制定行政程序规定是地方法治的一件大事，是行政法学界，行政法治领域的一件大事。为了记住这一件大事，我们今天在这里讨论法治政府建设和行政程序。我想我们今天可能还看不太清楚《湖南省行政程序规定》的重要意义，也许过了若干年之后，等我们反思等我们回顾行政程序历史的时候，才会发现今天的重要意义。我个人的体会，对《湖南省行政程序规定》的重要意义，有三点体会，一点期待。

第一点体会就是《湖南省行政程序规定》是我们国家第一部统一的行政程序规章，它对各地方以及中央制定行政程序立法无疑具有示范和推动作用。而且必须看到，《湖南省行政程序规定》它是涵盖面非常广，内容非常丰富，是名副其实的统一行政程序立法。

第二点体会就是《湖南省行政程序规定》它的制定过程非常独特。大家注意到，从2007年的4月专家组正式开始起草，到2008年的4月，就开始正式公布。也就是用了短短1年多的时间，结合了理论实际两方面的力量，甚至借鉴参考了国外的很多经验，包括今天在座的葛维宝教授，也对这次的立法提过很多的意见。所以是一次理论实际结合，充分吸收中外经验基础上的重要立法。所以这次虽然算不上我国理论实际结合的成果，但是在地方法治领域，却非常重要，也可能是第一次这样密切合作的一个成果。

第三个体会就是《湖南省行政程序规定》它是一次我们国家推进政府管理体制创新，推进依法行政的一个重大举措。前面各位领导和专家已经就这个规定在制度创新方面所做的贡献，做了全面深入的概括和总结。我体会比较深的，是几方面的创新。比如说，规范性文件的三统一制度，这也是第一次用立法的形式明确规定所有的“红头文件”都必须是统一登记、统一编号、统一公布，说起来容易做起来非常困难。大家可以想象一下，县政府以上的有多少个文件。如果都纳入到统一编号、统一登记、统一公布的这样一个统一信息发布平台，那是难度非常的大。再比如说，行政决策程序的合法性审查，过去我们的文件中一些政策中有这种要求，但是用法律的形式将它固定下来的，这是第一次。还比如说，刚才许主任介绍的，教示制度、说明理由制度、证据制度、问责制度等等，包括规范性文件的有效期制度，规定规范性文件一般五年有效，过了五年就无效了。“试行”、“暂行”的这些文件只有两年的有效期。这些制度无疑都是创新，都会对未来的程序立法产生重要的意义。所以说这三个特点决定了《湖南省行政程序规定》是今年——2008年地方法治建设、程序法治建设的一个重大事件。当然，我这里还有一个期待，期待着统一的全国行政程序立法能够在《湖南省行政程序规定》的基础上加快实施。很多年前，全国人大法工委的一位老领导曾经说过一句话，说我们的行政立法实行的是先零售后批发的制度，先零售了行政处罚法，接着要零售强制法、许可法，可能以后还会涉及到收费法，检查法等等。那么，这种零售已经达到一定程度的情况下，恐怕是时候需要批发一个统一的行政程序法了。应松年教授也多次说过，我们期待着中央统一行政程序立法。如果一时半会解决不了这个问题，我们希望是“地方包围中央，农村包围城市”，希望通过地方立法来推动中央立法。

第二个就是，我想谈谈行政程序规定中的一个重要内容，就是信息公开制度。这个也是作为《湖南省行政程序规定》中的一个亮点。特别是今年5月1日开始实施的信息公开条例，对我们国家的程序制度建设、行政法治建设都有极大的作用。所以我的一个体会就是信息公开制度，由于它自身的特点，可能会成为整个程序法治或者行政法治的一个加速器。它有一个什么样的特点，它是能充分调动社会公众的参与力量，调动媒体，调动各界力量共同推进立法，共同推动制度建设。所以说在各类的程序制度中，包括我们说处罚、许可、强制中，唯有信息公开是最具活力、最有发展前景的一项制度。它能将公众参与、现代技术与舆论监督，以及政府的自律完全结合在一起，所以它对依法行政的推动力量具有实质性的作用，而且它的的确确是公众最乐于接受，也最愿意使用的一种法律武器。就像王锡锌教授前一段时间消费了一下信息公开条例一样，提出了对高速公路建设以及收费的一些信息要求。前两天我在北京信息办开会，信息办的领导让我转达对你的问候，同时要征求一下你的意见，问你对这次消费满不满意？因为王教授说，他要首先消费一下信息公开条例，他怎么没有想到消费别的法呢？说明这部法好消费，容易消费。所以信息公开制度在整个程序法中的确有这样一个独特的特点。那么，湖南省的行政程序规定在信息公开领域里，我认为有两大亮点。一是明确规定了统一信息发布平台。规定县以上的政府的公报以及网站为发布政府信息的统一平台。既要发布规范性文件也要发布重大决策的结果以及政务信息公开条例规定公开的其他信息，而且明确规定没有公开发布的信息不得作为行政管理的依据，也对相对人不具备约束力。这条规定看似简单，实际上它非常重要。它是把信息公开制度从它的效力角度，做了进一步的规定。就是没有公布的，没有统一公布的，都没有效。既对政府没有约束力，对相对人也没有约束力。第二个亮点就是它明确公开了会议公开制度。这个也是我所接触到的，规章以及规章以上的法律规范文件中第一次规定行政会议要公开。就是涉及公众切身利益的，需要公众广泛参与知晓的行政会议应当公开举行。要邀请社会各界、群众出席旁听。虽然没有参与讨论、发言的权利，但是有他有旁听、观察出席的权利。所以这些制度无疑对信息公开，中央的信息公开条例都会有一定的参考价值。此外它还在电子政务，信息公开的举报问题以及公开场所很多方面都规定了很多重要的内容。我认为，都非常的重要，也非常的好。当然，我们也应当看到，《湖南省行政程序规定》所做的是第一次的探索，是在省政府规章一级的探索，特别是在信息公开制度方面，可能还面临着很多新的问题，这些问题具有了解大概是这么三个方面的问题。也有待我们进一步思考。就像刚才我们江院长讲的，制定行政程序难，但是实施可能比制定还要难，实施好更困难。所以说信息公开制度，现在有两级的立法加以保证之后，还要看现在我们面临的这些问题能不能有效地解决。比如说，主动公开信息的范围够不够大。前段我了解到，北京公开的信息有24万条，就是从5月份到8月，到9月初有24万条，但是我们政府制造、制作、收集，享有多少信息呢？我想是数以千万计的。所以真正进入公开程序，由政府主动公开的这些信息，实际上是有限的。武汉市一共公开了32万条信息，主动公开。北京市的门户网站，北京之窗的点击，就是信息公开这一栏目，达到了2千万次，看起来数量不少，但是与政府掌握拥有的数量相比，还是不够的。尤其需要研究的是，现在政府公开的信息，是不是我们每个公众希望掌握的信息，这个也有差异。并不是它公开的所有的信息大家都有兴趣，所以主动公开的范围，仍需进一步扩大，而且也要加速更新，使得这个信息处于一个不断更新的过程中，是以最大量的，最充分的信息公开。第二方面，就是申请公开信息的数量，现在是不足。而且我个人认为是严重的不足。本以为5月份公开实施的信息公开条例，可以激发索取信息、讨要信息的热潮，但是后来发现数量并不多，北京市到8月底，全北京市两级政府老百姓申请政府信息的数量只有1080条，就是1080条申请信息数量中，得到满足的只有50.8%。也就是说有17%的信息，被告知申请人是不存在；21.3%的信息，告知是非本行政机关掌握的信息；被要求补正手续的有5.7%，明确告知申请人不予公开的有4.5%等等。引发的行政信息的案件，复议案件只有7件，王锡锌教授的那个申请案件都没有走到复议，它算是1080件之一。5个月过去了，真正引发诉讼的只有3件。它说明什么问题，它说明我们信息公开的面还不是很广，老百姓知晓的人还是不够多，真正利用这个信息公开条例去消费的人还有限。我相信随着信息公开制度的逐步的普及和宣传，可能会有更多的数量。但是我们也必须注意到，在1080件信息公开的统计中间，已经有一个很突出的特点，很多行政机关以不存在为由，告知相对人。好像王教授也是收到了不存在这样一类信息的结果，还有的信息他就说不是我这个机关掌握的，你们去找其他机关要。那我也了解了一下，为什么会有这样两种结果呢？有一些情况可能真不存在，档案丢失，资料毁损了，或者是根本不存在。但是更多的可能跟政府机关目前公开有难处，或者是规避法律有关系。就是说，这些本来可以公开，也可以不公开。但是一旦公开，可能会导致另外不良的后果，社会效果可能不好，所以有这种担忧，所以没有公开。还有一种就是这种信息需要行政机关去重新收集、制作，重新整理才能够公开。所以说这类信息公开，既有执法不力，也有我们对行政机关规避信息公开，防范不严的原因。当然第三个方面就是信息公开成本如何计算。我做了一些小的调研，很多部门说，信息公开的成本太高，第一是我们没有人手专门去整理那些信息，收集制作公开信息。第二就是我们没有专项经费去做这个工作。同时还提出有些人信息公开的要求过于不合理，比如说有人说，北京到底有多少个在建的工程？说有1千多个，说你把每个工程的规划许可证以及所附的资料都给我公开一下，几十万页都满足不了他的要求，像这种情况怎么办，确实是需要研究的问题。法律所要求的政府只能收取检索复制和邮寄费用，到底足不足以支付信息公开的要求，这些都需要研究。比如说，检索的费用你没有办法计算，发放电子邮件的费用，也不太好计算。最后一点是信息公开的范围，还需要进一步的界定。因为现在涉及到事业单位、社会组织、法律法规授权的组织，也掌握了大量的公共信息、政务信息。还有一些行政机关掌握了其他机关的信息。比如规划许可证，规委要公布一个规划许可证的话，实际上它等于公布了环保、质检、土地等各个方面的信息，它有没有义务去公布这些？它如果公布错了，责任是它承担还是其他部门承担？政府部门公布信息的准确完整性审查责任在谁？由谁来保证？公开与不公开的两难选择中，政府到底如何来选择？这些恐怕都是在信息公开条例实施过程中，在湖南省的行政程序规定的实施过程中，多少都会面临的一些问题。所以我们希望在加速制定行政程序统一立法的同时，我们也关照到推动行政法治建设的加速器——信息公开制度，这方面的问题，使得我们行政法治建设更加顺利。我也期待着《湖南省行政程序规定》执行的非常顺利，谢谢大家！

 

王锡锌：谢谢马怀德教授！接下来有请国家行政学院副院长袁曙宏教授致辞！袁老师，他是刚刚从一个很重要的会议上赶过来的。欢迎袁曙宏教授！

 

袁曙宏（国家行政学院副院长、教授）

我想湖南省行政程序这个规定，它起码有三点是很突出的。

第一点，这个规定在全国是第一部。这个前面的同志已经讲了很多，为什么湖南省会产生第一部呢，不会在全国其他省，不会在全国人大，国务院产生？我们讲一个很重要的原因，当然我们可以讲其他原因，经济社会发展的需要，专家学者的帮助等等，但是我想最直接的原因，是湖南省的政府领导的确有法律思维，善于用法律来管理经济和社会，运用法律思维来解决问题，那是非常不容易的。所以我想为什么这么一个条例第一个产生在湖南，是有它原因的。当然，我们这个不是人治推动法治。领导人的作用是很重要的。

第二点，这一规定规定得非常全面。178条。对重大行政决策的程序，行政执法的程序，一系列特别的程序，听证程序规定得很全面。把这些年来专家学者的成果、把国外行政立法的立法经验，都借鉴进来，这是非常不容易的。

第三点，这部规定颁布的时机非常好。刚才马校长讲了一大列事情，我概括起来，是我们国家大事多、急事多、难事多。是不是这个时机呢？当然这个跟行政程序法关系不大。还有什么时机？我们法治政府还有6年就要建成，这是一个时机。全国没有颁布行政程序法，湖南先颁布了，这也是一个时机。但是我们讲，这些都不是主要的。今年是改革开放30周年，30周年从中央到各层，到学者，都在总结我们30年中国发生了什么变化？我们讲经济社会发生了翻天覆地的变化。我们经济以每年平均9.7%的速度增长。法治也发生了翻天覆地的变化。我们讲30年前的今天，为什么要搞改革开放？我是作了认真思考。上半年我带我的博士生认真进行了讨论，改革开放30年对我们的法治意味着什么？我认为30年前的改革开放有两个源头。一个就是我们党和国家的重心，从阶级斗争为纲转到以经济建设为中心。这样逐步冲破了计划经济体制的束缚，建立了充满活力的市场经济体制。没有这一条就没有我们经济社会这么重大的变化。第二个就是我们的政治秩序，由无民主无法治甚至是无政府状态，走向了保障人民民主，健全社会主义法治，保障社会稳定这样一个轨道。因为这一条我们走上了依法治国、依法执政、依法行政的道路。所以，邓小平当时就讲，要使社会主义民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力的改变而改变。所以，改革开放这两个源头，决定了30年来经济的发展，社会主义市场经济的建立与民主法治的发展互为前提，互为基础，相互推进。建立社会主义市场经济体制与建立社会主义法治国家是改革开放两条交相辉映的主线。大家知道，建立社会主义市场经济体制什么时候提出来的？是十四大，1993年。建设社会主义法治国家是什么时候提出来的？是十五大，1997年。就差了5年。十四大提出市场经济，十五大就提出法治国家，就是市场经济必须搞法治国家。30年来我们的法治取得了巨大的成就。我们可以从各个角度来概括。我个人认为可以从六个方面来概括。

一是中国特色法律体系基本形成。社会主义市场经济法律制度基本建立。这是全国人大法工委明确讲了的，是没有问题的。我们讲改革开放最基本的一条经验就是放松了体制和制度的束缚，最大限度地调动了13亿人民的积极性。没有这一条就没有中国这30年这么飞快地发展。中国人民这么勤劳，这么聪明，为什么走向世界去的，大陆最穷？现在经济上有了相当的基础。但是大家认为法治这过程中起了什么作用？我们讲法治不仅仅是建立，打破放松本身就是法治建设内容。我们打破计划经济的法律制度，我们建立市场经济体制的法律制度，这就是法治对经济的巨大贡献。

第二条就是人民民主法律制度逐步健全。人权得到有力的保障。我们发展是以人为本，没有这一条，就没有必要搞改革开放，就没有必要发展。如果人的权利得不到保障，那发展是为了什么呢？

第三条就是依法治国成为中国人民治理国家的基本方略，依法执政成为中国共产党执政的基本方式。我们有科学执政，有民主执政，但依法执政是基本方式，依法行政成为各级政府的基本准则。这三个是得到中央、国务院肯定的。这不是随便讲，它是相互配套的。

我加了第四条，公平正义成为法治秩序的基本准绳。不知道江院长同意不同意。我觉得公平正义这就是基本。我们整个理国执政的理念、方式得到了确立。

第五条，我们经济社会的法治程序、法治秩序比较稳定。公务员和老百姓的法律意识得到了普遍提高。我们有一个比较稳定的政治生活环境。

第六条就是法治在推动国家统一，保障国家主权和领土完整方面起了巨大作用。我们香港是怎么回归的？澳门是怎么回归的？就是靠香港基本法、澳门基本法、我们反分裂国家法，防止国家分裂，我们民族区域自治法对于防止藏独、疆独，还有我们运用法律手段来处理国际事务。我们加入WTO就是运用法律手段来应对加入WTO的一系列重大事件，重大问题。我们运用法律手段来保护国家主权，来处理国际事务。所以我们讲30年，法律的作用非常大。但是能不能说我们的法治就非常健全了，就没有问题了呢？我认为不是。我们站在30年这个新的历史起点，我们要全面的谋划，全面的规划。今后的法治道路怎么走？这一点更加重要。30年要总结成就，30年要总结经验，但30年更要谋划未来。谋划未来我们看我们的法治有什么样的不足呢？我们讲可以从各个方面来看，来说这个问题。如法治建设有形式化的倾向，有口号化的倾向，有利益化的倾向，这些都可以说，但是我认为从更宏观的角度讲，它的不足就是，第一，我们的法治建设、制度建设与制度具有的根本性、全局性、稳定性和长期性地位不相适应。邓小平同志80年代就讲了制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我们今天是不是把法治放在这样一个地位来看？这是要反思的。法治存在着“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的情况。第二，法治建设的力度与我们党的理论创新的成果不相适应。无论是速度还是力度，我们现在提出科学发展观、和谐社会、创新型国家，提出了一系列新的理论，但是法治没有完全跟上。第三，法治在执行的普遍和高效上，与它的权威性，公信力不相适应。第四，法治在遵守的普遍性和有效性上，与法治所具有的地位不相适应。总之，我们法治还存在不少的问题。所以，我们应当从非常紧迫的高度、领导的力度、重视的程度、发展的速度上，都要增强紧迫感。邓小平同志有另外一句名言，我们实际上长期重视不够。他1992年在南巡讲话的时候曾经讲，他讲可能还要30年左右，我们才能形成一套比较成型的制度。在这一套制度下，我们的方针政策也更加定型化。这个30年是个什么概念？2022年。2022年有一个重要的时间上的节点，就是2020年要建设全面小康社会。十七大报告明确讲，建设全面小康社会，不仅要经济社会更加发展，而且要民主更加完善，各项制度更加健全，依法治国方略得到更加深入的落实。就是说我们要到2020年我们的依法治国真正要取得一个相当大的发展。现在时间并不是很多了。这里面就需要我们的观念有转变。我认为我们要把思想认识从重经济建设轻法治建设的观念中转变过来，把法治建设从重立法重形式重宣传轻执法轻落实轻效果的观念中转变过来，把法治工作从重治民重普法重管理轻治官轻教育轻服务的观念中转变过来，一定要解放思想，这是很大的解放思想。始终要牢牢抓住制度建设这个根本建设，把法治放在更加重要的全局性、根本性、战略性的地位上来谋划和推进。我们要像注重经济建设那样注重法治建设，像规划部署经济工作那样部署法治工作，像考核评价经济发展成绩那样考核评价法治发展成绩。

湖南制定行政程序这样一个规定，它在这样一个时机颁布非常重要。不仅对我们湖南的程序立法是一个很好的推动，是一个探索经验的步骤，而且站在改革开放30年，这样一个高度来审视我们以前法治发展，来谋划我们以后法治进程，它都是一个很好的举措。所以我想通过湖南这样一个行政程序规定，对我们国家今后的法治建设，起到非常大的推动作用。谢谢大家！

 

王万华（中国政法大学法学院教授）

尊敬的各位领导、各位专家，各位同志，大家好！刚才各位领导和专家从各个方面对正当程序的作用，对《湖南行政程序规定》的意义谈到了很多，我听了也受益匪浅。那么我在这主要是想讲一点我的感受。我今天下午参加这个会心情一直非常激动，因为《湖南省行政程序规定》10月1号马上就要实施了，我作为应老师的学生，获得了一个机会参加了这部规定的起草的整个过程，所以当这个规定马上要实施的时候，心里有很多的想法。我觉得时间过得很快，今天的副标题是《湖南省行政程序规定》的贯彻实施，而我们开始好像还觉得去年的时候是昨天。我记得去年的时候应老师给我打电话，他说湖南有这样一个想法要制定这样一个规定，我记得当时我非常激动，因为我认为我们的理论研究到立法近两年进入了一个低谷状态。我是1996年跟着应老师读博士的时候就开始研究程序的问题，到现在已有十二年的时间，我自己实际上也一直在追问一个问题，为什么我这么长的时间一直在关注一个问题，而不是像很多学者在这么长的时间内在很多领域都取得了很多的研究成果。实际上我自己觉得这应该是程序的魅力，以及正当法律程序在我们中国乃至于这个现代的民主社会所担负的一个使命，可能激励着我从事这方面的研究。那正当程序它的使命是什么，我想可以从很多角度去回答这个问题，我想从正当法律程序的发展历史作一个简短回顾，在这个历史中我们可以去探索它的使命到底是什么。

正当法律程序的渊源是1215年英国的自由大宪章，这部大宪章的出台实际上是贵族与国王斗争的结果，而且是贵族取得胜利的结果，限制了王权，那么在1314年的自由律中进一步重申了正当法律程序，在自由大宪章与自由律中明确规定，没有经过国家的法律，没有经过正当的法律程序，不能剥夺一个人的生命、自由和财产。到后来，它写进了美国联邦宪法修正案中，美国的联邦宪法修正案发展到今天，我们都知道正当法律程序其实已经超越了程序的范围，跨入了实体正当程序和程序性正当程序，所以我的理解它是保护个人，当个人面对权力的时候，为它提供一个保护个人的机制，就是江老师刚才一再提到的这个power和right的关系，我想正当法律程序它为个人提供了一个权利保护的机制，这才是正当法律程序的使命所在。所以在今天的美国，它的正当法律程序实际上已经不限于程序性的正当法律程序，而是超越了，成为为公民提供保护、为公民提供正义的这样一个机制，所以，程序尽管它从形式上只是呈现出它是方式、步骤、时间和顺序这样一些形式上的特征，但事实上一个程序步骤的背后，反映的是一个国家和一个公民的关系，所以我觉得我们认识法律程序可能要跳出方式、步骤、时间、顺序这样一些形式上的观点，更多的还是要看到它们体现的是国家与公民之间关系的这样一个机制，特别是在这个关系中，我觉得它更多反映的是公民在这个国家中处于一个什么关系，他是这个国家管理者支配的角色，还是说在这个国家的管理中、治理中，他是一个真正的主体，所以我想这也是为什么我们讲现代法律程序是正当法律程序的原因所在，实际上现代法律程序不同于传统程序，任何一种行政权力的运作都需要通过程序来完成，但是现代的程序有了实质的内涵，就是它是一种正当的法律程序，所以我想正当法律程序，它所体现的关系实际上就是一个国家中公民才是这个国家真正的一个主体，他主导了这个社会的发展，所以我想正是因为正当法律程序它所担负的这样一种使命，激励我们一直在从事这样的研究。我认为我们的行政程序法研究实际在中国经历过黄金时期，很多的学者都投入其中，而且我们出了很多成果，当时全国人大法工委也委托应老师研究草案，所以当时大家都感到很振奋，但是过了一段时间因为各方面的原因，程序法的研究和立法都走入了一个低谷，所以去年应老师给我打电话的时候，我非常激动，虽然那时候我女儿刚刚半岁，事情很多，但是我想我一定要把这件事情做好。就像刚才葛维宝教授讲到的，实际上很多人也许没有机会参与到一些很有意义的事情中来，所以我记得那个时候每天晚上等女儿睡了之后，那么我就开始做一些这方面的工作，经过大家共同的努力，这部法典终于出来了，那么我想就这个法典出台的重要性简单谈谈我个人的看法。

刚才大家谈到的我都非常赞同，我想更强调一点，实际上湖南的行政程序规定不光是推动了湖南的依法行政的发展，实际上它对于整个国家层面的程序立法乃至于整个国家的程序法制乃至于整个国家的法制建设，都具有非常深远的影响。因为事实上这样一部规定的出台，对于我们程序法立法的路径和内容都已经产生了深远的影响。从立法路径来讲，它实际上已经终结了学界的争论。学界一直在争论一个问题，是先中央后地方，还是先地方后中央。我想这样一部《规定》已经出台，大家也没有理由不去观察它的实际运作效果如何，我们也没有理由不等待有更多其它地方来跟进，观察这样一部《规定》会有什么样的效果、产生什么样的经验来提供给我们，所以事实上这个《规定》的出台已经终结了这个争论，我想中国的程序法典路径已经得出了一个结论，就是一个先地方后中央这样的一个立法路径，当我们以后再来总结回顾的时候，我想可能已经是只能得出这样一个结论了。那么从立法的内容来看，湖南的《规定》在紧密结合法治政府建设的时候，一方面借鉴了学者的研究成果，另一方面更多的是关注湖南乃至行政管理大背景中所面临的问题。所以我想它这种功能主义的风格是非常明显的，当时我们在立法时也立下一个基调就是一定要结合实际中存在的问题，而且要能够解决这些问题，实际上这样一种立法风格从某种程度上修正了我们学者在此之前所提出来的不同版本，比如说姜明安老师的版本、马怀德老师的版本，包括江必新老师在重庆市也提供一个版本，当然还有应老师的版本。跟过去的这些版本相比较，湖南的这个《规定》应当说出现了一个转变，就是我们过去可能更追求法典本身逻辑上的完整，更追求法典内容的完整性，就是从理论的角度探究如何去完善它，但是湖南这个《规定》更注重实践，就是在法治政府的框架下，更注重结合现实中所存在的问题，所以说带有很强的现实主义风格。像这样一种立法思路出来以后，应老师和我实际上也非常赞同，我想这也许也是能够克服我们的程序法典在立法实践中可能遇到的阻力，因为它紧密结合实际，可能会为立法提供更多有利因素，所以我想未来的程序法典立法，它在内容上的风格应该是受湖南这个规定的影响比较深远，“10·1”马上到了，也是假日改革之后的第一个黄金周，湖南也会迎来这个《规定》的贯彻实施，从我个人来讲我非常希望《湖南省行政程序规定》在实际运作中能取得非常好的效果，谢谢大家！

 

王锡锌：谢谢王万华教授！接下来最后一项议程，有请中国法学会行政法学会会长、国家行政学院法学部主任应松年老师作总结发言。欢迎！

 

应松年（中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院法学部主任、教授）

各位领导、各位来宾，上面各位理论和实务界的重量级人物已经发表了高见，确实是这样，我受益匪浅。趁这个机会，我自己也说一点简单的意见。说三个方面的问题。

第一，法治国家建设中行政程序制度建设的重要性问题。在理论意义上这是个老话题，但是在制度变革意义上，仍然是一个现实话题。法治政府建设的核心是要求政府的行政活动具备合法性，那么为了使这个行政活动具备合法性，我们经常讨论研究三个法律体系，一个就是行政组织法的法律体系，解决行政机关权限合法性的问题；第二就是行政行为的法律体系，涉及到更广泛的范围；第三就是对行政活动合法性审查和法律监督的体系。我们不难发现这三个关于行政活动合法性的法律体系，是相互联系、相互依存的，其中行政行为的法律体系又处在承前启后的重要位置。因为任何行政权力要想产生实际的作用效力，必然会表现为各种行为，而每一种行政行为都必然通过一定的方式、步骤、手续等程序要素表现出来，不同的行政程序将会对行政行为的合法性、效力、公平等价值产生不同影响，比如在行政立法、行政决策和制定规范性文件的活动当中，如果程序上缺乏公开、参与等机制，就会影响立法质量和公平，也会影响到公众对此的接受与认同，我觉得这点是很重要的。那么在行政执法活动中，我们也经常碰到这些问题，如果缺乏公平、公正、公开的正当程序机制，就容易导致行政主体权力的滥用，引发执法机关与当事人之间的冲突和纠纷。公开、公平、公正的行政程序制度建设是现代行政法制的核心要求，也是当前法治政府建设的重要任务。党的十六大、十七大报告都指出要进一步推进公平、公正、公开的程序制度建设，国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也强调了程序正当这一法治政府建设的基本要求和目标，应当说在理论上，我们对法治政府建设当中的行政程序的重要性已经获得高度共识，但是在制度建设层面上，行政程序制度的完善我们还有许多紧迫的工作要做。改革开放三十年，我们的法制建设取得了巨大成就，从行政法制的领域来看，一大批法律法规已经制定，尤其是一些重要行为的程序，如行政立法、行政许可、行政处罚等行为的程序都已经确定，对于规范行政活动、保障公民、法人和其他组织的合法权益提供了基本的法律框架，也为制定统一的行政程序法提供了基础和经验，但是我们也应该看到，在行政程序制度的完善方面，我们离法治政府的要求还有一段距离，比如行政组织相互之间的协调合作程序如何完善，行政立法、决策和规范性文件的制定程序如何落实科学化、民主化的要求，行政执法程序如何更公正、公开，体现执法为民的要求，如何通过程序使服务型政府的建设得到落实，行政纠纷的解决程序如何更加合理有效，这些都是当前行政活动领域中的突出问题。可以说认真对待这些问题，已经成为法治政府建设的时代要求，是全国，也是各个部门、各个地方都面临的现实需求，我个人认为在我国目前情况下，全国发展很不平衡，制定一个统一行政程序法还缺乏经验，但是各个部门、各个地方根据本部门本地方实际情况探索总结行政程序方面的新经验，并在此基础上通过立法方式予以规范化、制度化，是行政程序制度建设的重要路径，刚才很多同志都谈到这个问题。在部门和地方实践的基础上，加快统一行政程序法的制定，这在国外也是有经验可以借鉴的，刚才江院长专门说了这个问题，在当前形势下，这是一个紧迫而重要的工作，因为根据《纲要》的要求，到2015年要基本建成法治政府，而欠缺一个行政程序的基本法律，法治政府就欠缺了一个重要的、甚至是核心的部分，所以行政程序法的制定是法治政府建设的时代目标和对我们提出的重大而紧迫的要求，我们需要回应这个时代的召唤。

第二个问题是湖南省所进行的行政程序制度立法探索有哪些重大意义。刚才几位领导和专家都谈了看法，我个人认为可以从当前我国政府法制建设的宏观背景和湖南省地方法治政府建设创新的微观背景这两个视角来认识。从宏观角度看，湖南省行政程序规定是在我国政府法制建设大背景之下展开的一幕，是对国家依法治国、依法行政的积极探索、回应和落实。法治政府建设是一个宏观的系统，涉及中央和地方、各部门各地区，因此这个系统工程的建设，既需要中央的统一部署和领导，更需要各部门各地方的积极参与，解放思想，勇于开拓创新。考虑到部门地方行政活动所面临的不同的经济发展条件，地方特殊性，区域合作等因素，地方的探索和创新是推进国家整体法制建设的重要组成部门，这也为改革开放三十年的经验所证实，因此《湖南省行政程序规定》既是湖南省的，其意义又超越了一个省的范围，构成国家层面上行政程序制度建设的一个部分。它其中的许多规定比如说《规定》重点涉及的规范性文件制定程序、行政决策程序、裁量基准、公众参与等程序，都是我国政府法制建设当中的普遍性问题。事实上我所理解的是，包括周强省长在内的湖南省政府的领导同志，也正是从国家依法治国战略和法治政府建设要求的宏观视角来积极推动行政程序制度改革的。《湖南行政程序规定》开创了统一行政程序立法的先河，对行政程序法制建设具有突破意义和辐射推动功能。从微观的角度看，《湖南省行政程序规定》对于湖南有效落实依法行政、法治政府的要求也具有突出意义，因为《规定》紧紧抓住了行政程序这个现代行政法制建设的核心要求，并且在立法、决策、执法、信息公开、公众参与、纠纷解决、监督等环节上，对行政活动提出了具体的、规范的要求，这就有助于规范行政活动，提高行政效率，促进政府和民众的相互沟通、相互理解、相互支持，从而在整体上大大提升政府治理质量，从这个意义上讲，行政程序规定不仅仅是法治创新，同时也是政府管理体制的创新。法治和政府管理体制的完善既符合中央的战略部署，同时也是在新形势下地方通过制度软环境的改善提升经济竞争能力的重要途径。

第三个问题，也是我最后说的一个问题，就是当前和将来一段时间行政程序法律建设所面临的机遇和挑战。我前面提到，《湖南行政程序规定》的制定和颁布对于湖南省依法行政体制创新、对于我国正在进行的法治政府建设都具有重大而深远的意义，但还只是一个开始，刚刚很多同志也谈到了，更重要是《规定》的实施还将面临一系列艰巨的挑战，对于湖南省来说这一规定的实施从很大程度上是一个政府行政流程的再造，一个系统工程，需要付出巨大努力，比如还需要一系列配套性制度和规定，比如需要调整政府公务员的思维模式，强化思维意识，需要落实违法责任追究等机制，刚才许主任已经作了具体陈述，介绍了对《规定》实施大规模的组织、动员和准备工作，我相信他们一定能克服各种困难，迎接挑战，取得新的成就，这些探索和成绩将不仅属于湖南，对国家层面上行政程序制度的立法实践也将具有重要意义。湖南省行政程序制度的颁布和实施，可以看作是进一步推动国家行政程序立法和制度完善的重要环节，党和政府一直对此给予了高度重视，在新形势下，推进行政管理体制改革，促进政府与民众的良性互动，建设阳光政府、提升政府形象、落实行政效率以及落实我们加入WTO的一系列承诺等国内国际因素，都表明加快行政程序制度建设与完善是一项紧迫的工作，我们应当抓住机遇、面对挑战、再创辉煌。

谢谢大家！

《政府法制工作》

 

 

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