在全省贯彻实施《湖南省行政程序规定》暨

市县政府依法行政工作会议上的讲话

周  强

（根据录音整理）

2008年8月11日

 

同志们：

今天会议的主要任务是,认真贯彻落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》，深入贯彻实施《湖南省行政程序规定》，进一步推进我省依法行政工作。这次会议特别邀请全国人大代表、全国人大内司委委员、国家行政学院法学部主任、中国行政法学会会长应松年教授到会作专题报告，帮助我们深入学习领会党的十七大关于建设社会主义法治国家的精神，贯彻落实国务院依法行政纲要和加强市县依法行政工作。刚才，长沙、娄底、湘乡、江华、桃江等市县分别介绍各自推进依法行政的做法和经验，如长沙市的公众参与，娄底市的行政“禁入”，湘乡、江华、桃江等县优化法治环境等。下面，我主要讲三点意见。

一、提高认识，深刻理解推进依法行政、加强行政程序建设的重要意义

概括来讲，依法行政是贯彻落实科学发展观的重要保障，行政程序建设是依法行政的重要前提。党中央、国务院历来高度重视依法行政工作，党的十五大确立依法治国的基本方略，这在国际共产主义运动史上是第一次，具有里程碑的意义。自十五大以来，国务院先后出台了全面推进依法行政的文件，制定了全面推进依法行政实施纲要，最近又发布关于加强市县政府依法行政的决定，对各级政府推进依法行政工作提出明确要求。这些重要文件，对我们转变政府职能，加强各级政府建设，必将产生十分深远的影响。近年来，我省各级政府、各个部门认真贯彻落实党的依法治国基本方略，大力推进依法行政特别是市县政府依法行政，做了大量工作，取得明显成效，也积累了不少经验。我省制定出台的《湖南省行政程序规定》，就是贯彻落实国务院这一系列重要文件，结合湖南实际，深入推进依法行政工作的重要政府规章，目的在于以程序建设保障依法行政的顺利实施。我们强调法治建设，既要抓好实体法的贯彻落实，又要注重程序的合法性，两者缺一不可。尤其是在我们国家法制建设不断完善、经济全球化步伐不断加快这样一个大的背景下，把行政程序建设摆在突出位置显得尤为重要。大量的事实已经证明，如果没有程序的合法保障，实体法律执行的效果及其合法性都会受到影响，这在司法领域尤为明显。因此，全省各级各部门都以此为契机，进一步提高认识，增强依法行政的责任感和紧迫感。

（一）要深刻认识推进依法行政、加强行政程序建设是贯彻落实科学发展观的重要保障

市场经济必然是法治经济，没有法治的保障，建立完善的市场体系是不可能的。我们要贯彻落实科学发展观，实现经济社会可持续发展，法治是最重要的，也是最可靠的。胡锦涛总书记在宪法座谈会上发表重要讲话，强调全党都要维护宪法权威；党的十六届四中全会决议明确提出我们党要科学执政、依法执政、民主执政，把依法执政作为加强党的执政能力和先进性建设的重要内容之一，作为转变执政方式的重要方面，也是我们各级政府领导干部需要具备的一个重要素质。领导干部素质表现在很多方面，其中的一个重要素质就是要依法行政。特别是在国务院《政务信息公开条例》发布以后，大家一定要明确，在法治社会信息公开是最基本的原则要求，不公开只是例外。如果对政府决策、政府行为、政府执法，应公开的不公开，老百姓依据政务信息公开条例，就会起诉政府。所以，在信息化时代大家一定要增强紧迫感，要提高对依法行政是落实省第九次党代会提出的科学发展、又好又快发展、富民强省重要方略的认识，成为依法行政的典型。

（二）要深刻认识推进依法行政、加强行政程序建设是构建社会主义和谐社会的重要举措

民主与法治是现代文明政治制度的主要支柱，也是社会主义和谐社会的基本内涵。推进依法行政、加强行政程序建设，可以从源头上避免很多矛盾，促进社会和谐。各级政府的决策、各项政策措施的实行，实质上都是为了服务人民，在决策的执行过程中必须充分听取人民群众的意见，倾听人民群众的呼声，使得我们的决策更加符合人民群众的利益，从而避免和减少矛盾。我们必须站在构建和谐社会的高度，大力加强行政程序建设，着力推进依法行政，努力保障人民群众的民主权利，实现人民群众参与行政管理的权利法定化，切实维护人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

（三）要深刻认识推进依法行政、加强行政程序建设是加强政府自身改革和建设的重要途径

现代法治政府和法治国家的基本特征之一就是依法行政。党中央、国务院提出要建设法治型、服务型、责任型、廉洁型政府，推进依法行政，保障公民参与，防止滥用权力，推行政务公开，推动行政权力运行的规范化、法制化，有利于我们加强政府自身建设，促进转变政府职能，提高办事效率和行政效能，建设良好的投资环境。改革开放以来，我们在加快现代化建设过程当中一个很重要的经验，就是按照国际上的一些通行惯例来推动我国的建设和发展，如果没有改革开放几十年来法治建设的成就，很难想象跨国公司能到中国来投资发展。从东中西部来讲，发展的差距除了在开放度方面外，还有法治环境方面的差距。投资环境最重要的是法治环境，现在国际上都认为香港的投资环境好，最重要的就是香港的法治环境好。对于投资者来讲，时间可以预期，成本可以量化，投资效益、投入产出非常清楚，一切都是可以预期的。对各级政府来讲，加强自身建设，最重要的就是要依法行政，要营造好的法治环境。对于各级领导干部来讲，就是要提高法治意识，提高依法行政的能力和水平。

二、突出重点，明确推进依法行政、加强行政程序建设的主要任务

推进依法行政、加强行政程序建设，要以规范行政决策、行政执法、行政监督为重点，以创新政府管理为动力，着力解决当前行政管理中存在的突出问题，不断增强各级政府的执行力和公信力，为富民强省提供强有力的法制保障。

（一）要认真执行行政决策程序，推动依法、科学、民主决策

行政决策是行政权力的核心，行政决策水平直接体现政府工作的整体水平和政府的公信力。一要落实重大行政决策的程序规则。县级以上人民政府作出重大行政决策，要严格遵守有关法律，严格按照行政程序规定设立的步骤来进行，对涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧，可能影响社会稳定以及法律法规规定应当听证的重大行政决策，一律要举行听证会，扩大公众参与，这是我们实施依法行政、科学决策一个很重要的保障。比如，怀化托口电站的立项建设，就充分听取了移民的意见，从程序上保证我们的决策科学，符合人民的愿望。再如，最近省药监局按照新的程序规定，就城市药店网点布局举行听证会，充分听取群众意见，也引起强烈反响，受到群众欢迎。政府的决策及其实施，本来就是为群众办事，就是要听取群众意见，要为群众把好事办好，接受群众监督，听取群众呼声。二要强化行政决策的智力支持。要充分发挥院士、专家、学者和很多科研机构在重大行政决策中的作用。这些年来，我们已经这样做，要总结经验，完善制度，继续充分发挥专家的作用。既可以聘请有关专家设立专家库，也可以委托科研机构，开展决策咨询研究工作。对重大行政决策，必须进行成本效益分析。三要加强对行政决策的监督。实行重大行政决策的后评价制度，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误。建立行政决策责任追究制度，对超越法定权限、违反法定程序的决策行为，以及依法应当作出决策而不作出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照有关规定，对相关领导人或者直接责任人员给予处理和处分。

（二）要切实落实规范性文件制定程序，从源头上预防和控制行政违法行为

依照规范性文件行政是各级政府及其工作部门执行法律、法规、规章和国家政策，实施行政管理的重要方式，关系到公民、法人和其他组织权利与义务的履行，必须依法依程序进行。一要落实规范性文件制定程序。县级以上人民政府及其工作部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，广泛听取意见，进行合法性审查并经集体讨论决定。对制定的规范性文件，要实行统一登记、统一编号、统一公布，否则无效。这是一个制度创新，各级政府法制部门要对规范性文件统一把关，进行合法性审查，从源头上防止权力部门化、利益部门化，建立预防性机制。二要建立规范性文件有效期制度和定期清理。科学规定规范性文件的效力期限，确立定期清理规范性文件，及时修改或者废止过时失效的文件，以维护法治统一和法律的尊严。三要加强规范性文件的日常监督。继续完善规范性文件备案制度。省政府已经组织对一些规范性文件进行清理，要在此基础之上，按照国务院要求，需要修改的及时修改，需要废止的及时废止，除国家规定要保密的之外，需要公开及时公开。

  （三）要严格遵守行政执法程序，确保行政执法活动的合法、公正、高效

政府的行政行为大部分是行政执法，涉及到公民、法人和其他组织的权利和义务，必须严格按照程序规定进行，从程序上保证执法公平、决策科学。现在有一个误区，有的人认为一切按程序办事会影响效率，会束缚手脚，我们讲解放思想，就是要从这个思想误区中解放出来。一要严格遵守行政程序执法。要向社会公开行政执法依据，出示行政执法证件，告知行政管理相对人法定权利及相关执法信息，听取行政管理相对人陈述和申辩，并就有关事项说明理由。作出重大行政执法决定，要由行政机关负责人集体讨论决定。对涉及本地区经济社会发展大局、影响公共利益以及专业性、技术性强的重大行政执法事项，应当经专家论证或者评审后，作出行政执法决定。二要切实提高行政执法效率。要全面落实法定期限办结制度、限时办结制度、承诺办结制度、当场办理制度、办理时限分解制度等。要不断优化工作流程，简化办事环节，切实提高行政效率。要坚决克服和防止“不作为”和“缓作为”，对不履行法定职责和拖延履行法定职责的行政机关和个人实行责任追究。推进依法行政、加强行政程序建设一个很重要的目的，就是要提高行政效率，防止不作为、缓作为，行政程序规定要求在法定期限内办理的都要尽可能提前。要完善政务中心，通过制度改革创新来提高行政效率，提高政务服务水平，更好地为公民和企业服务。要坚持一方面防止腐败，另一方面要防止不作为，不作为、不干事也是一种最大的腐败，耽误改革发展的大局。三要加强对行政裁量权的管理。现在有的行政裁量随意性太大，要按照《决定》和《规定》，尽快制定行政裁量权基准，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，越具体越好，制定后要及时向社会公开，杜绝行政裁量权的滥用。目前，省工商局、省药监局已经采取措施，取得了一定成效。省商务厅推行无纸化办公、网上审批，省国土厅、长沙市土地交易中心对土地交易实行招拍挂，这些做法都非常好，要积极推广。四要改革行政执法体制。继续推行相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位的问题。国务院法制办已在湖南组织试点，我们要积极试点的基础上，及时进行总结推广，切实解决多头执法、多头处罚、多次处理的问题。要适当下移执法重心，减少执法层次，对于人民群众生产、生活直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。同时要积极探索委托乡镇人民政府实施相关行政执法活动。

（四）要积极推进政府信息公开，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权

公开是行政程序的基本原则，也是依法行政的基本要求，一要进一步建立健全政府信息公开工作机制。认真贯彻落实国务院《政府信息公开条例》，坚持以公开为原则，不公开为例外。建立健全政府信息公开工作机制，指定日常工作机构，建设阳光政府。二要统一政府信息发布平台。县级以上人民政府要把政府公报和政府门户网站作为本级政府统一的政务信息发布平台，对重大行政决策结果、制定的规范性文件以及其他依法应当主动公开的信息，都必须在统一平台上发布。这里要特别强调一下，各级政府都要重视门户网站的建设，把建设好门户网站作为推进依法行政、推进政务公开的重要手段。要按照国务院的要求，能上网审批的尽量实行网上审批、网上办理，方便群众，减少成本，防止腐败。要充分运用电子政务等现代化手段，推进政府的管理创新、服务创新。这方面，省政府门户网站要带头，决定在今年10月1日再次改版，而且要建立英文门户网站，为全球投资者提供信息，为在湖南投资的外商及时提供信息服务和行政服务。

（五）要不断完善层级监督机制，加强对行政机关的监督

县级以上人民政府要积极创新层级监督机制，及时纠正和防止违法和不当的行政行为。要完善监督检查的方式方法，切实加强对所属工作部门行政行为的监督。要注重接受人民群众和社会舆论的监督，完善群众举报制度，加强对群众举报和投诉的处理，对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。要加强行政复议和应诉工作，畅通行政复议渠道，凡符合法定条件的行政复议申请，行政机关必须依法受理，积极引导群众通过行政复议渠道解决行政争议。要创新行政复议方式方法，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等多种手段办案，健全各级人民政府行政复议机构，逐步推行行政复议人员资格制度，促进行政复议队伍专业化、规范化。要认真做好应诉工作，鼓励倡导行政机关负责人出庭应诉，各级行政机关要自觉履行人民法院的判决和裁定。 

（六）要切实加快政府职能转变，大力推进政府管理创新

一是要切实履行职能。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，着力解决越位、缺位、失位等问题，切实把政府职能转变到加强经济调节和市场监管上来，更加注重履行社会管理和公共服务的职能。二是要理顺行政机关的层级关系。坚持精简、统一、效能的原则，调整优化政府组织结构。县级以上各级人民政府要按照决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的原则，设立权力结构和运行机制，根据职能管辖、级别管辖的规定，明确部门之间的职能管辖划分和上下级行政机关的职权和管辖划分。要建立区域经济合作，部际联席会议，省与省、市与市之间的行政协助，以及管辖权争议解决等制度，进一步理顺各级各部门之间的协调与配合关系，维护行政的统一性和完整性，切实提高整体行政效能。三要创新行政管理方式。按照权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制总体思路，抓紧研究制定我省行政管理体制改革方案。各级政府及其工作部门要针对各类行政活动的不同特点，综合运用行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解等行政方式，不断改善行政管理效果。要加强电子政务建设，提高政府工作的透明度和办事效率，大力推行无纸化办公。有的县一时做不到，但都要朝这个方向努力。四要积极探索实行政府绩效评估。逐步建立健全政府绩效管理体系，对行政机关履行职责、行政效率、行政效果、行政成本等进行绩效评估，促进提高行政效能。

三、加强领导，务求依法行政和行政程序建设扎实推进取得实效

各级各部门一定要高度重视推进依法行政和加强行政程序建设，采取扎实有效的措施，确保各项工作落到实处。

（一）要建立完善领导机制

各级人民政府的主要负责人是本行政区域内加强行政程序建设、推进依法行政的第一责任人，对贯彻实施国务院的《决定》和《湖南省行政程序规定》负总责。各级各部门要抓紧建立健全由主要负责同志任组长、分管法制工作的负责人为副组长的依法行政工作领导小组，统一组织、领导、协调本地区的工作。县级以上人民政府要认真履行对本级政府工作部门以及下级政府的组织领导和监督检查职责；实行省以下垂直管理的部门要加强对本系统工作的组织领导和监督检查，形成一级抓一级、逐级抓落实的工作机制。

（二）要明确部门工作职责

县级以上人民政府法制部门和部门法制机构，要做好《决定》和《规定》贯彻落实的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流，负责组织宣传学习培训、创办示范单位和加强配套制度建设等工作，具体承担重大决策及规范性文件合法性审查或论证、行政执法监督、层级监督等工作任务。各级政府办公厅、室要组织落实行政决策程序、政务信息公开，并具体负责确定重大行政决策的事项和量化标准，建立健全行政决策智力和信息支持系统等相关工作。监察、人事、编制、财政、信息产业以及其他部门都要各司其职、相互配合，形成合力。

（三）要认真抓好典型示范

省政府决定，将长沙市、株洲市、湘潭市，醴陵市、耒阳市、新田县，以及省工商局、省交警总队，作为全省加强行政程序建设、推进依法行政的示范单位。县级以上人民政府都要选择示范单位，通过典型示范，实现以点带面，推进市县依法行政工作。

（四）要建立健全考核制度

重点建立健省、市、县三级依法行政考核制度，把贯彻落实国务院的决定和省里的行政程序规定的情况作为重要考核内容。

（五）要加强机构和队伍建设

要认真研究解决政府法制机构建设中存在的问题，加大政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，注重选拔政治思想好、业务能力强、综合素质高的干部充实到领导岗位。要加强乡镇和街道办事处法制工作队伍建设，注重选派年轻后备干部到政府法制工作岗位锻炼。政府法制工作人员要增强责任感和使命感，不断提高自身的政治素质和业务能力。各级政府和部门要善于运用政府法制部门，充分发挥他们在法制工作方面的参谋、助手和顾问作用。随着依法治国进程的深化，国家法制建设的不断加强，人民群众法制意识的提高，法制队伍建设越来越重要，各级政府的决策和职能部门的执法，都要充分听取法制部门的意见，充分运用好律师队伍。要进一步加强政府法制机构建设，关心法制干部队伍，充分调动他们的积极性。

总之，全省各级政府、各个部门都要高度重视依法行政和行政程序建设，进一步强化措施，加大力度，狠抓落实，切实推进我省市县依法行政工作，确保行政程序规定的全面实施，努力为实现省第九次党代会提出的科学发展、又好又快发展和富民强省目标，提供坚强有力的法制保障。