全面推进依法行政  努力建设法治政府

——在全省依法行政工作电视电话会议上的发言

省委常委、常务副省长  肖捷

（2005年10月10日）

同志们：

这次全省依法行政工作电视电话会议，是省政府召开的一次重要会议。去年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，并于去年6月召开了全国依法行政工作电视电话会议，对贯彻《纲要》进行了部署。省政府根据《纲要》和全国会议的要求，结合我省实际，下发了我省贯彻《纲要》的实施意见，制定了《湖南省全面推进依法行政五年规划（2005—2009年）》，对今后几年我省贯彻《纲要》、全面推进依法行政工作提出了具体要求。今年8月，国务院法制办又召开全国法制办主任、法规司司长会议，总结交流一年多来各地、各部门贯彻落实《纲要》的情况，部署下阶段工作，国务委员兼国务院秘书长华建敏出席会议并作了重要讲话。今天，我们召开这个会议，主要任务就是进一步贯彻全国依法行政工作电视电话会议和全国法制办主任、法规司司长会议精神，对全省贯彻落实《纲要》和《五年规划》作全面部署。下面，我讲几点意见。

一、认清形势，统一思想，充分认识全面推进依法行政的重要性和紧迫性

为贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略和国务院《关于全面推进依法行政的决定》精神，全省各级各部门切实加强对依法行政工作的领导，逐步建立和完善依法行政的各项工作制度，大力推进依法行政，取得了重要进展。政府立法工作得到加强，制度建设的质量不断提高；行政执法体制改革不断深化，行政执法水平有所提高；政府职能和管理方法逐步转变，行政监督进一步加强；各级行政机关工作人员依法行政意识增强，依法行政能力有所提高。这些都为建设法治政府打下了良好的基础。

但是，也要清醒地看到，当前我省依法行政现状与新形势与新任务的要求相比，仍有不小的差距。主要是：政府职能转变还没有完全到位，行政体制改革还有待进一步深化；制度建设还难以适应经济社会发展的需要，政府立法和规范性文件制定的质量有待进一步提高；行政决策程序和机制不够完善，越权决策、违法决策时有发生；少数地方和部门有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重；对行政权的监督和制约机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题尚未得到根本解决；一些行政机关工作人员法制观念淡薄，不依法办事的问题时有发生。要从根本上解决这些问题，必须加快推进依法行政、建设法治政府的步伐。全省各级政府和政府各部门特别是领导干部都要充分认识全面推进依法行政、建设法治政府的重大意义，增强责任感和紧迫感。

第一，全面推进依法行政是贯彻依法治国方略、落实依法执政要求、维护最广大人民群众利益的重要体现。胡锦涛总书记指出：“坚持依法治国、依法执政，是新形势新任务对我们党领导人民更好地治国理政提出的基本要求，也是提高党的执政能力的重要方面。”坚持依法治国、依法执政，体现在政府工作中，就是坚持依法行政。我们各级政府承担着经济、社会、文化事业等领域的管理工作，政府能不能依法行政，不仅关系到法律法规的全面正确实施，关系到依法治国、依法执政方略的落实，而且关系到人民群众的根本利益。只有政府严格依法行政，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，才能促进各级政府依法履行职责，规范和约束行政权力，保障人民群众的合法权益；才能加强人民对政府的监督，使政府工作人员摆正与人民群众的关系，全心全意履行为人民服务的宗旨，克服官僚主义和杜绝腐败现象，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

第二，全面推进依法行政是贯彻落实科学发展观、优化湖南经济发展环境、实现湖南在中部地区崛起的迫切要求。要加快发展，特别是要抓住当前国家实施“中部崛起”战略的机遇，必须创造良好的环境，特别是软环境。近几年，全省各地对优化经济发展的软环境下了很大功夫，也取得了一定成效，但还存在不少问题。现在，外来投资者对湖南反映最多就是政府诚信、办事效率、服务水平以及执法不规范等问题。改革开发的经验表明，没有完善的法治作保障，就不能保护市场主体的合法权益，就不能维系公正、公平、公正、有序的市场经济秩序，就不能形成诚实守信的市场竞争规则，就不能为经济发展创造一个可持续发展的健康环境。市场经济是法制经济，市场经济越发展，对政府依法行政、依法办事的要求就越高。国家对“中部崛起”的支持，重点将放在支持中部地区扩大改革开放、推进体制改革和机制创新上。因此，湖南要优化发展环境，扩大招商引资，必须摆脱把目光停留在减免税费或低价出让土地的传统思维上；要实现“中部崛起”，必须克服消极等待中央优惠政策的依赖思想，要把工作的着力点放在深化改革，创新体制，提高政府办事效率和服务水平，创造良好的法制环境上。

第三，全面推进依法行政是正确处理人民内部矛盾、化解纠纷、减少和消除不稳定因素的根本途径。目前，由人民内部矛盾引发的群体性事件的数量上升，群体访、重复访增多，特别是因土地征用、移民安置、复退军人待遇、国有企业改制和破产过程中引发的群体性事件，一段时间内比较突出。妥善解决这些问题，既需要开展深入细致的宣传解释和思想政府工作，更需要通过法定程序，运用法律手段；既需要公民讲法律、讲责任、讲秩序，更需要行政机关依法行政、依法办事。这就要求我们，一方面要善于引导群众以合法理性的方法表达利益诉求，通过法律手段维护自己的合法权益，另一方面，也必须坚持在法律的框架内处理矛盾和问题。对群众的合法权益，要切实予以保持；对个别人的违法行为，必须果断依法处理。只有这样，才能做到既有效化解各类社会矛盾纠纷，维护社会稳定，又依法维护群众的正当利益，促进社会和谐。同时，更重要的是我们各级各部门必须增强法治意识，把政府的各项工作置于法制化的转产，严格依法办事。越是重要的、难度大的决策和执行问题，越是矛盾集中和突出的问题，政府和执法部门越要严格遵照法定程序，规范行政行为，严格依法行政。比如，有的地方在拆迁、征地等方面，为了片面追求一时的进度，不依法办事，不按程序办事，看起来效率很高，实际上往往落下一大堆矛盾和纠纷，留下许多遗留问题，很长时间都难以消除。也有的地方为了追求形象工程、政绩工程，不惜以违反法律法规规定，甚至损害人民群众的利益为代价，不惜以违反法律法规规定，甚至损害人民群众的利益为代价，留下许多后患。事实上，有的地方和部门发生的一些本来可以避免的工作失误，一些本来可以及时化解的矛盾，相当一部分就是没有依法办事造成的。现在群众用法律武器维护自己的合法权益和要求政府依法行政的意识在不断增强，各级政府、各个部门，特别是领导干部，都要增强依法行政的自觉性和坚定性，切实纠正与依法行政相背离的一些错误观念和做法，维护法律的尊严和权威，努力使各项行政管理活动在法律的框架下进行，切实提高依法行政、依法处理和解决各种矛盾和问题的能力和水平。

第四、全面推进依法行政是加强政府自身建设、提高行政管理水平的重要措施。在新的历史时期，经济社会发展的国际国内环境都在发生深刻的变化，政府工作面临着许多新的考验和挑战。适应新的形势，各级政府必须改进工作方式和方法，不断提高驾驭市场经济的能力，特别是提高依法管理经济社会事务的能力。各级政府都要善于依靠和运用法律制度来调整政府与市场的关系，调整市场主体之间的关系，参与资源配置，维护市场运行秩序；要善于通过法律手段来实施宏观调控、市场监管、社会管理以及公共服务。只有这样，才能够提高政府管理经济社会的水平，更好地促进经济社会发展。

二、全面推进依法行政当前需要着力抓好的几项主要工作

全面推进依法行政，建设法治政府，是一项事关全局和长远发展的系统工程。国务院《纲要》根据全面建设小康社会的新形势和依法治国的要求，明确提出了推进依法行政的六条基本要求和建设法治政府的七个方面目标；省政府制度的《五年规划》明确了今后五年我省贯彻国务院《纲要》、全面推进依法行政的指导思想、主要目标和任务措施，各级各部门要认真贯彻落实好。当前，要着力抓好以下六个方面的工作：

（一）切实转变政府职能，进一步推进政府管理方式创新

加快转变政府职能和管理方式，既是完善社会主义市场经济体制的关键环节，也是推进依法行政、建设法治政府的体制保障。各级政府要切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。特别是要强化政府的社会管理和公共服务职能，把财力等公共资源更多地向社会管理和公共服务领域倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。要继续深入政府机构改革、事业单位改革、国有企业产权制度改革、投资体制改革，大力推进政企分开、政资分开、政事分开。《行政许可法》是规范政府行为的一项重要法律，各级各部门要进一步抓好贯彻实施，继续深化行政审批制度改革，减少行政许可项目，改革行政许可方式，强化行政许可监督。要积极探索运用行政规划、行政指导、行政合同等间接管理、动态管理和事后监督等多种手段来管理经济社会事务，通过管理方式的创新，降低行政管理成本，提高工作效率和管理效能。

（二）完善行政决策机制，进一步推进依法决策、科学决策、民主决策

各级各部门都要在法律、法规和规章规定的权限范围内行使行政决策权，不能超越法定权限决策。要进一步完善重大决策的规则和程序，建立健全公众参与、专家咨询论证和政府决定相结合的行政决策机制。涉及经济社会全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商协调；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大群众的参与度。各级政府及其部门的重大决策在出台前应由法制机构从法律上加以研究论证和把关，以防止违法决策。同时，要建立健全行政决策的监督制度和责任追究制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，要严肃追究决策者的责任。

（三）加强政府立法和规范性文件制定工作，进一步提高制度建设质量

要紧密结合全省改革发展和稳定的大局，围绕加快发展、构建和谐社会的目标，抓好政府立法工作。政府提出地方性法规议案、制定规章和规范性文件的质量事关全局，至关重要，一定要在提高立法质量上下功夫。制定的法规、规章要符合市场经济的客观规律，体现政府职能转变的要求，推进管理体制和管理方式创新。要坚持以人为本，严格规范和约束行政权力，特别是要防止在立法过程中掺杂部门私利，遏制借立法手段扩张行政权力的倾向。要改进立法工作方法，进一步健全和落实政府立法公开征询制度、听证制度、听取和采纳意见情况的说明制度，提高政府立法的透明度和公众参与程度。目前，各地反映政府和部门的文件过多过滥，存在的问题也比较多，必须切实加强管理和监督。各级政府和政府各部门要严格按照法定权限和法定程序制度规范性文件。规范性文件不能与法律、法规、规章相抵触，不能创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项，并要依照法定形式向社会公布，否则不得施行。对规章、规范性文件还要定期进行清理，该修改的修改，该废止的要及时废止。

（四）加强和改善行政执法，进一步提高行政执法水平

随着法律、法规的不断健全完善，如何严格执法，是当前推进依法行政的关键。现在经济社会生活中出现的问题，很多都与执法不严有关。各级政府和各部门必须切实加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法，进一步提高行政执法水平。

一是要完善行政执法程序。要进一步建立健全各项行政程序制度，尤其要把保障行政管理相对人的知情权、参与权、救济权作为健全行政执法程序的重点。各级行政机关及其工作人员都要养成按法定程序办事的习惯，作出行政决定要符合法定程序，执法行为要遵守法定程序。

二是要深化行政执法体制改革。要进一步推进相对集中行政处罚权，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法问题。要清理和规范行政执法主体，建立健全行政执法主体资格制度。要完善行政执法经费保障机制，行政机关的行政执法经费由财政纳入预算予以保障，行政收费和罚没收入要按照“收支两条线”的规定上缴财政。

三是要全面推行行政执法责任制。行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的一项重要制度，党中央、国务院和省委、省政府对此一直高度重视。今年7月，国务院办公厅下发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，这是贯彻落实《纲要》、推进依法下午的一项重大举措。全省各级政府和各行政执法部门要按照《若干意见》的要求和省里的具体部署，尽快组织得力班子，制定工作方案，认真做好依法界定执法职责、梳理执法依据、分解执法职权、规范执法程序、确定执法责任等基础工作，建立公开、公平、公正的行政执法评议考核机制和执法过错责任追究制。要认真落实行政执法责任，严格奖惩，对违法执法的人和事，要坚决予以追究。各级政府和各部门要将推进行政执法责任制列入重要工作日程，作为当前一项重点工作来抓，加强组织领导，采取有力措施，狠抓工作落实，切实负起责任，确保我省在明年4月30日前完成推行行政执法责任制的相关工作。

四是要进一步加强行政执法队伍建设。建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，是提高行政执法水平的基本保证。各级行政机关要加强对行政执法人员的职业道德教育，进一步强化执法为民的观念；加强行政执法人员的法律业务培训，增强依法行政、依法办事的能力。要严格实行执法人员资格管理制度，不合格的不得上岗执法。要强化对行政执法人员的管理和监督，严格要求，严肃纪律，坚决纠正在执法中以权谋私等各种不正之风，对徇私枉法、执法违法、侵犯群众利益的执法人员，要坚决清除出执法队伍。

（五）完善行政监督制度和机制，进一步强化对行政权力的监督

各级政府要自觉接受人大的法律监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督和人民群众的监督。对来自各方面的监督意见，要认真办理，切实改进工作。在自觉接受外部监督的同时，要切实加强政府系统内部的监督。

一是要切实加强行政复议工作。行政复议是政府履行层级监督责任和自我纠错的重要法律制度，也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维持社会稳定的有效途径。要认真执行行政复议法，切实加强行政复议机构和队伍建设，完善行政复议工作制度，依法保障行政复议工作经费。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；对违法和不当的行政行为，必须坚决予以撤销或变更，通过行政复议及时有效监督所属部门和下级政府严格依法行政。

二是要加强对规章和规范性文件的监督。政府规章和各级行政机关规范性文件颁布后，要按照有关规定及时报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构要依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。要建立社会公众对规章、规范性文件夹监督机制，对公民、法人和其他组织提出的审查规章、规范性文件的建议，法制机构要及时研究处理。

三是要进一步加大审计、监察等专门监督的力度。审计部门要加强对财政预算执行、政府投资管理和重点建设项目、国有企业及税收征管的审核监督，及时发现问题，并依法处理。监察部门要加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通，防止官僚主义和形式主义。各级行政机关要积极配合审计、监察等部门监督机关的工作，自觉接受他们依法作出的监督决定，切实改进工作。

四是要完善依法信访制度和行政裁决、行政调解、人民调解等制度。探索建立信访、行政复议和行政诉讼相衔接的法律机制和社会矛盾纠纷定期排查分析制度，建立高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾、确保经济社会良好运行的预警和应急机制，提高政府应对各种突发事件、抵御和抗击各种风险的能力。

（六）加强工作指导和监督检查，进一步推进基层政府依法行政

县、乡两级基层政府承担着大量的具体行政执法任务，其工作直接面对人民群众，能否严格依法行政直接影响人民群众、特别是农民的利益，影响党的执政基础和政府的公信力。全面推进依法行政、建设法治政府和重点在基层，难点也在基层。随着市场经济的发展和改革的深化，许多深层次矛盾日益显现，人民群众的依法维权意识也明显提高，对基层政府依法行政的能力和水平提出了新的要求。县乡两级领导要适应新的形势，转变工作方式，增强法治意识，提高依法行政的自觉性，提高依法解决各种矛盾和纠纷的能力。各级各部门要把推动基层政府依法行政作为一项重要工作，加大督促指导力度，加强调查研究，找准薄弱环节的突出问题，采取有力措施加以解决，推进基层政府依法行政。

三、切实加强对全面推进依法行政工作的领导

推进依法行政，关键在领导重视，重点在抓好落实。各级各部门要切实加强对推进依法行政的领导，认真抓好组织实施。

第一，切实加强领导。各级各部门都要把贯彻实施《纲要》和《五年规划》摆上重要议事日程，把依法行政贯穿到政府的各项工作中去。各级各部门行政首长是本地区本部门依法行政的第一责任人，对本地本部门贯彻执行《纲要》和《五年规划》、全面推进依法行政负总责；分管领导作为直接主管责任人，要加强协调、督促和指导；其他领导也要督促和抓好分管领域的依法行政工作。各级政府每年至少要召开一次政府常务会议，专门研究推进依法行政工作，就重大问题作出安排部署。为加强对依法行政工作的领导，省政府已决定成立推进依法行政工作领导小组，各级政府和政府各部门也要成立相应的领导机构，协调、督促和指导本地本部门推进依法行政的各项工作。

第二，认真抓好学习、宣传和培训。各级各部门领导干部要带头学法、知法、守法、用法。当前，各级各部门要迅速对本地方本部门学习宣传《纲要》和《五年规划》作出部署。各级政府法制机构要有计划、有步骤地对各级领导干部和业务骨干进行培训。新闻宣传部门要加大宣传力度，采取多种行之有效的形式，宣传各地各部门贯彻实施《纲要》和《五年规划》、推进依法行政的情况。

第三，切实抓好落实。各级各部门要按照《纲要》和《五年规划》的要求，紧密结合本地本部门实际，制定抓落实的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点和具体任务，做到五年有规划、年度有安排，把依法行政工作落到实处。省政府各部门要按照湘政发[2005]1号文件确定的分工，加强相关配套制度建设，特别是牵头单位要切实负起责任，其他责任单位也要主动配合，坚决防止任务不落实，甚至推诿塞责等现象的发生。政府法制机构要加强对贯彻《纲要》和《五年规划》的监督检查，对工作不力的，要严肃纪律，予以通报批评。

当前，各级政府要抓紧建立和落实好以下三项制度：一是要建立领导干部和行政机关工作人员学法制度。从今年起，省、市、州、县市区政府每年都要举办2次以上法制讲座，政府和政府各部门的领导都要参加法制讲座。二是要建立依法行政报告制度。从今年起，各级政府每年要向上一级政府和同级人大常委会、政府工作部门要向本级人民政府报告推进依法行政的情况。三是要建立依法行政考核制度。要把依法行政情况列入各级政府经济社会发展的考核内容，并作为考核行政机关及其工作人员政绩的重要内容。人事、法制等部门都要加强调查研究，抓紧制定具体的措施和办法。对推进依法行政成绩突出的要予以表彰和奖励，对于落实和推进依法行政不力，出现问题的，要追究有关人员的相应责任。

第四，加强政府法制机构和队伍建设。推进依法行政工作的政治性、综合性、专业性都很强，需要有一支高素质的政府法制工作队伍。去年以来，我省各级政府和各部门的法制机构普遍得到加强，但目前一些基层政府法制机构的力量还比较薄弱，一些部门包括省直一些立法和执法任务都很重的部门尚未建立专门的法制工作机构，这与推进依法行政的需要很不相适应。各级政府和各部门都要进一步加强法制机构和队伍建设，健全工作机构，配备得力干部，充实人员力量，并为他们开展工作提供支持和保障。政府法制机构要认真履行职责，为政府立法、行政决策、处理矛盾、解决难题出谋划策，提供服务，同时要加强对《纲要》和《五年规划》贯彻实施的综合协调、监督指导、政策研究和情况交流。法制机构也要切实加强自身建设，不断提高队伍的政治、业务素质，努力为各级各部门领导当好依法行政的高级参谋、得力助手和合法法律顾问。

   同志们，全面贯彻实施《纲要》和《五年规划》意义深远、责任重大、任务艰巨，我们一定要在党中央、国务院和省委的正确领导下，认真扎实地做好全面推进依法行政的各项工作，为我省经济社会发展创造良好的法制环境，为实现建设法治政府的目标作出应有的贡献！