加强行政程序建设  推进政府管理创新

湖南省人民政府法制办公室主任   许显辉

（2008年7月22日）

行政程序是行政机关实施行政活动，以及公民、法人和其他组织参与行政活动的方式、步骤、顺序和时限，是行政机关合法、公正、高效行使行政职权的重要保障，是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要措施。行政程序法典化在全世界已有100余年的历史，行政程序法的产生和发展，对人类政治文明的进步产生着十分重要的影响。行政程序法是一个国家和地区民主法治发展到一定阶段的必然产物，反过来，行政程序法的产生和发展又深刻地影响着一个国家和地区的经济、政治、社会和文化。随着我国民主法治建设的不断进步，人民群众对政府依法行政的要求越来越高，开展行政程序立法，规范行政权力的运行，显得越来越重要。从2007年3月起，我省率先启动了行政程序统一立法工作，经过一年多的艰苦努力，制定出台了我国首部系统规范行政程序的地方规章——《湖南省行政程序规定》。现将我们的工作和体会汇报如下：

一、我省行政程序立法工作的基本情况

改革开放以来，随着我国民主法治建设的不断进步，我国已经形成了较为完备的行政实体法律体系。虽然我国很多单项法律、法规、规章对行政程序作出了规定，但国家尚未进行集中、统一的行政程序立法。省人民政府在认真分析我国行政程序立法现状的基础上，审时度势，积极探索，大胆决策，率先启动了省级地方政府层面统一的行政程序立法工作。2007年3月，省人民政府省长周强在听取省政府法制办公室工作汇报时指出，湖南经济社会发展正处在关键时期，面临着十分难得的发展机遇，要加快富民强省步伐，必须加强政府自身改革和建设。要通过加强行政程序建设，推进政府管理创新，切实提高各级政府的公信力和执行力，为实现富民强省目标提供强有力的法治保障。周强省长要求省政府法制办公室着手组织研究起草《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》）。

根据周强省长的指示，我省行政程序立法工作实行理论工作者与实际工作者相结合的方式。由国家行政学院法学部主任应松年教授牵头成立了《规定》起草专家组，省政府法制办成立行政程序立法工作小组。从2007年4月起，两个小组在共同研究、充分交换意见的基础上，确定了立法的指导原则、重点问题和基本框架，并着手研究起草工作。周强省长对制定《规定》高度重视，对我省的行政程序立法工作的重要意义、指导思想、应遵循的原则、需要突出解决的重点问题、重要的制度安排以及起草、修改中需要正确处理好的若干关系等，作了重要的指示，对《规定》的起草给予了精心的指导。专家组草拟初稿后，省政府法制办工作小组与专家组成员一起进行反复深入的研究、讨论和修改，经五易其稿，于2007年9月形成了专家建议稿，在此基础上，形成了征求意见稿。通过书面、调研、召开座谈会等形式，广泛征求了全省各市州、县（市区）政府、省直各部门、省人大、省政协、民主党派、法院系统以及国务院法制办有关领导、省内专家意见，并形成了《规定》草案稿。

2007年10月，党的十七大胜利召开，提出了：“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”的要求。我省的行政程序立法决策，与党的十七大精神是完全一致的。根据党的十七大精神，我们对《规定》草案再次作了修改和完善。2008年2月13日，周强省长主持省政府常务会议，对草案进行了审议，并决定通过媒体公布草案，向社会广泛征求意见。草案公布后，在社会各界引起了较大反响，各方对制定《规定》给予了高度关注。社会各界踊跃参与，通过互联网、信函、电话等方式提出了修改意见。2月23日，周强省长主持召开《规定》草案专家咨询论证会。根据公众和专家的意见，我们对《规定》草案进行了进一步的完善。2008年4月9日，省人民政府第4次常务会议审议通过了《湖南省行政程序规定》。4月17日，《规定》经周强省长以第222号政府令签署公布，并于2008年10月1日施行。我国首部系统规范行政程序的地方规章正式诞生。

二、我省行政程序制度的主要框架

《规定》共10章，178条，贯穿了公正、公开、便民、高效、信赖保护等基本原则，涵盖了行政程序中的主体、行政决策、行政执法、特别行政行为、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督和行政问责等政府行为和政府工作的各个方面，建立了行政管辖制度、行政协助制度、回避制度、听证制度、证据制度、教示制度、卷宗阅览制度、时效制度、说明理由制度、裁量权基准制度、行政问责制度等行政程序的基本制度。《规定》符合党的十七大和国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神，符合现代行政法治发展方向，符合我省现阶段经济社会发展的实际情况，并主要突出了以下几个重点：

（一）创新行政决策机制，着力提高行政决策水平

为深入落实科学发展观，推进依法、科学和民主决策，减少行政决策特别是重大行政决策失误，《规定》明确了重大决策必须经过的调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等五个必经程序。对涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧、可能影响社会稳定等重大行政决策，必须举行听证会。同时提出作出重大行政决策可根据需要进行成本效益分析。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，《规定》建立了行政决策的执行制度、监督制度、纠错制度、评估制度。为加强规范性文件管理，《规定》确定了规范性文件的登记制度、有效期制度、网上检索制度和申请审查制度。其中，确定规范性文件有效期为5年，标注“暂行”、“试行”的有效期为2年；有效期满的，自动失效。

（二）创新行政权力运行方式，着力推进行政公开和公众参与

《规定》始终贯穿了公开和参与的原则，致力于建设参与式行政、合作式行政。为保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，《规定》在国务院《政府信息公开条例》的基础上，进一步要求政府办事的依据、过程、结果都要向社会公开。借鉴美国联邦登记制度，《规定》要求县级以上人民政府要将本级政府公报和政府门户网站作为本级政府统一的信息发布平台，政府依法应当主动公开的政府信息必须在统一的信息发布平台上发布。其中，县级以上人民政府及其工作部门的规范性文件未在本级政府公报和政府门户网站上统一发布的，不得作为行政管理的依据。同时，还确立了行政会议公开制度。

（三）创新政府工作流程，着力提高行政效能

为理顺府际关系，防止推诿扯皮，《规定》积极探索政府工作流程再造，确立了职能管辖、级别管辖、地域管辖、管辖争议解决、部际联席会议、行政协助等制度。为推进区域经济一体化，打破行政区域壁垒，《规定》确立了区域经济竞争与合作制度。为提高行政效率，对行政执法行为的期限以及行政系统内部工作期限进行了专门规定，确定了当场办理、限时办结、承诺办结、期限分解等制度；对不作为和缓作为行为进行了界定，并规定了相应的责任追究。为切实解决上下级行政机关职权划分这一“老大难”问题，《规定》提出了“有利于发挥行政效能、财权与事权相匹配、权力与责任相一致、管理重心适当下移”的上下级行政机关职权配置原则。

（四）创新行政管理手段，着力推进政府职能转变

在行政管理方式创新上，《规定》专门确立了行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解制度，充分发挥柔性管理手段在政府管理和政府职能转变中的作用。《规定》要求加强电子政务建设，推进政府上网工程，扩大政府网上办公范围。根据政府应对日益增多的突发事件的需要，《规定》强调了行政应急程序，明确了政府行政应急行为的步骤、方式、顺序和时限，强调了行政机关可以变通或者部分省略有关行政程序。为了切实改善政府与公众的关系，缓解社会矛盾，提高政府管理工作的实际效果，《规定》确立了教示制度，要求行政机关应当采取教育、劝诫、疏导等手段，促使当事人自觉履行法定义务；当事人违法情节轻微的，可以不予追究法律责任。

（五）创新层级监督机制，着力强化行政监督

《规定》强化了对行政行为的层级监督，主要设计了政府绩效评估制度、行政问责制度、受理公众投诉举报制度、重大行政行为登记备案制度、违法行为登记公布制度。在政府绩效评估方面，《规定》确立了政府绩效评估的原则、内容、方式，强调政府绩效评估应当向社会公开，并广泛听取公众和社会各界的意见。在行政问责方面，《规定》明确了行政问责的原则、范围、条件、责任形式、问责机关等。参考德国行政程序法，确定了对违法行政行为的处理方式，即责令履行、确认无效、撤销、责令补正或者更正、确认违法。

三、对行政程序立法的进一步思考和认识

（一）要充分认识行政程序法的重要价值

“政府多一些责任，百姓多一些幸福，市场多一些活力，社会多一些和谐”，是行政程序法价值的通俗诠释。通过一年多的行政程序立法工作，我们深刻认识到，行政程序法涉及政府工作的全局和经济社会发展的大局。加强行政程序建设是贯彻落实党的十七大精神、深入落实科学发展观、进一步解放思想的重大举措；是全面推进依法行政、建设法治政府的重要措施；是保障人民群众民主权利，正确处理人民内部矛盾，构建社会主义和谐社会的重要手段；是创新政府管理，加强政府自身改革和建设的重要途径，必然对经济社会发展和政府自身建设产生广泛而深刻的影响。党的十七大提出了“法治政府建设取得新成效”的要求，加强行政程序建设，实施行政程序立法，是我国当前进一步推进法治政府建设的必然选择。

（二）要正确把握行政程序建设的方法和步骤

目前，国家制定统一的行政程序法具有很多有利条件，也有一定的困难。一是我国正处于改革的关键时期，社会生活形成“多元、多样、多变”的“三多”局面，新问题、新矛盾不断出现，行政程序法必然要面临能否适应社会变化的难题。同时，我国政府职能正处于转变时期，政府职能的发展变化以及不稳定性，也增加了制定统一的行政程序法的困难。二是我国地域广阔，各地的政治、经济、社会、文化发展不平衡，行政程序法也要面临是否符合各地实际的难题。三是行政行为庞大、复杂、繁多，对行政行为作出统一的程序规定，在立法技术上存在很大难度。而且，还要涉及对单项法律法规设定的行政程序作出调整，在立法资源的整合上也存在很大难度。因此，需要先地方后中央，由地方立法为国家立法积累经验，以有效避免存在的诸多难题，是比较现实的选择。

（三）适时启动国家层面统一的行政程序立法工作

地方政府先行先试，进行统一的行政程序立法，虽然可以为国家立法积累经验，但也存在一些局限性。如法律效力位阶不高，不能进入司法适用体系；不能突破法律法规对行政程序进行统一规范。同时，行政处罚法、国家赔偿法、行政许可法等规范政府共同行政行为的法律，都对行政程序有所涉及，加之诸多单项法律法规规章对行政程序的规定，国家统一的行政程序立法启动越晚，立法工作难度会越大。而且，在经济全球化背景之下，法律全球化日益推进，国际上行政程序立法已经历了欧洲时期、美洲时期、亚洲时期的不断发展，行政程序立法已成为我国适应经济全球化的必然选择。因此，适时启动国家层面统一的行政程序立法工作，将是我国建设法治政府的重要而紧迫的任务。