政府法制工作2008年第3期-湖南省政府法制网

——高度重视保护弱势群体，保证社会成员共享社会物质文化成果。完成了《农村五保供养办法》草案的审查修改，保障了全省45万五保对象幼有所教、老有所养、病有所医、住有所居、死有所葬等问题；完成了《农村最低生活保障办法》草案的审查修改，这是全国第一个农村最低生活保障规章，将保障300万困难村民的基本生活，使他们感受到党和政府的关怀；完成了《流动人员服务管理规定》草案的审查修改，将为300万流动人员解决一些实际问题，使他们逐步实现在异乡安居乐业的愿望。

——高度重视社会建设，保障人民群众人身财产安全和公共安全。完成了《血吸虫病防治条例》草案的审查修改，加大了湖南“送瘟神”的力度，将解决涉及全省6个市、32个县市区、600多万人最关心的民生问题；完成了《雷电灾害防御条例》、《人民防空通信管理办法》草案的审查修改，为预防和减少雷电灾害，保障人民防空通信畅通、准确、迅速，保护人民生产财产安全服务。

——高度重视计划生育工作，加大落实基本国策力度。完成了《人口与计划生育条例》草案的审查修改，加大了对守法者的奖励和对名人、高收入群体超生的处罚力度，为解决多年来未解决的26万名企业独生子女父母退休后增发5%退休金问题提供了法律依据。

——高度重视发展旅游产业，充分发挥文物保护单位在旅游产业中的积极作用。完成了《旅游管理条例》草案的审查修改，为发展旅游产业、建设旅游强省提供了新的动力；完成了《文物保护单位管理办法》草案的审查修改，将使近3000个文物保护单位得到更好的保护与开发利用，特别是为推介湖南、发展湖南旅游产业发挥重要作用。

——高度重视促进经济发展，完善市场主体、市场交易和市场监管。完成了《口岸管理办法》、《城镇土地使用税暂行条例实施办法》、《车船税暂行条例实施办法》、《名牌产品认定和保护办法》、《铁路专用线管理办法》、《国有建设用地储备管理办法》、《耕地质量管理条例》等草案的审查修改。

——高度重视加强政府自身改革和建设，创新政府管理制度和方式。完成了《行政程序规定》、《实施<地方志工作条例>办法》草案的起草和审查修改。《行政程序规定》是全国第一部全面规范行政机关决策、执法、监督等程序的综合性立法，共169条，将对推动全省行政机关依法行政，建设服务型政府，尤其是树立行政机关依程序办事的观念，发挥重要的作用。

二、与时俱进，体现新的立法理念

法规规章内容合法，是保证立法质量的基础。随着中国特色社会主义理论的发展，立法内容还应当与时俱进，体现中国特色社会主义理论发展的最新成果，这是保持立法先进性的重要课题。

一是处理好效率与公平的关系，保障最困难群体的基本生活。通过30年的改革开放，绝大多数人的生活水平大幅度提高，但由于多种因素的影响，农村中有些群众如五保对象和其他残疾人的生活还很困难，保障他们生存发展的基本需要，是社会公平、正义的体现，也是社会主义制度的基本要求。为此，在制定《农村五保供养办法》时规定，五保供养标准不得低于当地村民平均生活水平，并规定对未成年五保对象还需安排受教育费用；在制定《农村最低生活保障办法》时规定，农村最低生活保障标准应能维持当地农村居民的基本生活。为了体现公平正义，该办法同时规定，有劳动能力不劳动的人，因酗酒、赌博、吸毒等原因导致生活困难的人，不享受低保待遇。在修订《人口与计划生育条例》时规定，无工作单位的城镇居民与有工作单位的职工独生子女父母退休后享受同等奖励待遇。在制定《流动人员服务管理办法》时规定，流动人员与常住人口在教育、就业、计划生育、卫生等领域享有同等权利与义务。

二是处理好管理与服务的关系，促进政府职能转变。在审查《流动人员服务管理办法》时，从流动人员所处的劣势地位出发，在立法中着重解决政府为流动人员提供服务的问题，这也是全国第一部以服务为主线的关于流动人员的立法。该办法规定各级政府要为流动人员在教育、就业、计生、卫生、法律援助等方面提供服务，并将立法项目的名称改为服务管理规定，在条文中先规定服务条款，再规定管理条款，旨在转变政府职能，打造服务型政府，并规定政府部门办理流动人员登记不收取费用。在《口岸管理办法》中规定，有关人民政府应当协调、整合口岸资源，推进电子口岸建设，实行联合办理支付；要根据需要增加出入境班次；做好突发事件应急工作。在立法时，我们还注意将权力下放到基层，不少立法项目中都规定处罚权由县级部门行使，有的管理职权由县级部门委托给街道、乡镇人民政府及居民委员会行使。

三是处理好实体与程序的关系，实行政务公开与公众参与。在《农村五保办法》、《农村最低生活保障办法》、《流动人员服务管理规定》、《实施〈地方志条例〉办法》中都对办事程序作了规定。规定农村五保和最低生活保障对象的确定，必须经村、乡、县三级审查，村民委员会审查时，必须召开村民代表会议进行审议，三级审查结果必须向村民公示，接受村民监督。在规定地方志的审查时，要求组织保密、档案、历史、法律、军事等方面专家参加，充分听取和采纳专家提出的合理意见；对专家意见不采纳的，应当说明理由。同时规定，专家对所提意见也应当负责。特别是《行政程序规定》对行政机关的办事程序作了全面规定，彰显了程序对保障实体正确的重要性，并强调了公众参与程序的必要性，对公众主要参与方式——听证作了专章规定。在程序规定中，注意贯彻便民原则，如申报流动人员登记，规定由就近的街道或居委会受理，并要求当场办理，条件具备的可以在网上申报。

四是处理好老规定与新情况的关系，力求务实创新。一方面，对省政府现行规章进行了全面清理。经清理，不适应新情况的规章进行了修改或废止。另一方面，在制定上位法的实施办法时，要求切实结合湖南实际，有新的内容，如在制定《文物保护单位管理办法》时，在依照文物保护法对文物保护单位规定有关保护措施外，着重规定了文物保护单位的开放利用问题。通过文物保护单位的开发利用，发展旅游产业，进行革命传统与爱国主义教育，同时为保护文物提供更多的财力支持。但当时对此有一定的争议，认为文物保护法的方针是保护抢救为主，开发利用的问题较少涉及。现在，关于重视文物开放利用的观点得到了最近召开的省文管委成员会议的肯定，会议提出对文物实行“大保护、大利用”，“实现文物保护和利用有机结合、双轮驱动、良性循环，致力于促进文化与旅游相结合，合力打造文物资源利用品牌”的目标。又如在制定《实施〈地方志条例〉办法》时，为适应不少村、乡、厂矿等也编写地方志的实际，对民间地方志的编写进行了必要的规范、引导。在制定《流动人员服务管理办法》时，依据的上位法是1958年的《户口登记条例》和1995年的《暂住证申领办法》。过去侧重的是管理，而现在的理念是服务为主，我们注意在不违背上位法原则的前提下，把管理、服务有机的结合起来，变对流动人员的管理为主为提供服务为主。

三、改进方法，实行科学民主立法

实行科学立法，就是要使立法体现经济社会发展规律，法律条文准确。一方面，对重点难点问题进行多方案分析。如在研究如何解决独生子女父母退休后增发5%退休金的问题时，拟定了四种方案进行比较；在研究是否取消生二胎时间间隔时，进行了成本效益分析，即利弊分析。另一方面，错鉴学习外省好的经验。比如，认真总结了重庆市建立决策程序、下放权力、改革许可制度、政务公开、责任追究等行政管理改革的经验，并将他们好的经验体现在《行政程序规定》等立法实践中。

实行民主立法，主要是指开门立法，问计于民，增强立法透明度和公众参与度。做到所有的立法项目都进行反复调查研究，召开座谈会、协调会，在湖南政府法制网站上公开，广泛征求各个方面包括相对人的意见，有的还组织召开了专家论证会。特别是在制定《行政程序规定》时，我们先是请中国政法大学等院校教授起草专家稿，并邀请美国耶鲁大学有关专家进行论证，两次征求全省县级以上政府和省直厅局的意见，五次上北京听取法学专家和国务院法制办意见，召开了本省有关法学专家论证会，省人大、省政协及有关部门的座谈会，法院系统座谈会，最后还书面征求了所有省级干部的意见。

（省政府法制办立法二处　张建华　彭　茗）

适应新形势对行政复议工作的要求

加强全省基层政府行政复议能力建设

1 月8日，省政府法制办、省编办、省财政厅联合调查组向省人民政府报告了全省基层政府行政复议能力建设的专题调研情况，调查结果显示，我省基层政府行政复议能力建设取得了明显的成效。

一是行政复议职能作用得到进一步发挥。2000年1月至2007年6月，全省市县两级行政复议机关积极履行行政复议职责，共受理办理行政复议案件26200多件，通过行政复议平均每年解决行政争议3400多起。保障了人民群众的合理诉求，维护了人民群众的合法权益。

二是行政复议的层级监督功能得到有效发挥。根据每年案件审结情况的分析，复议机关决定维持结案的占47.3%；决定撤销、变更、确认违法、责令限期履行及申请人撤回申请的占52.7%。各级基层政府行政复议机关依法办理行政复议案件，纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为，监督行政机关依法行政，促进了行政机关依法行使职权。

三是行政复议促进社会和谐稳定的作用日益显现。广泛宣传行政复议制度，广大人民群众运用法律手段维护自身合法权益的意识不断增强，越来越多的行政相对人选择行政复议解决行政纠纷，以合法理性的方式表达利益诉求。各级基层政府行政复议机构依法办案、以法明理，使我省行政复议基本上做到了“定纷止争，案结事了”，大量的行政争议化解在基层，尽可能地避免了老百姓因行政争议层层上访。

四是基层政府行政复议机构建设有所加强。2004年以来，在省委、省政府的高度重视下，14个市州政府法制机构均升格为正处级，全部设立了行政复议科；122个县（市、区）政府中有98个设立了正科级政府法制机构，11个为副科级机构，13个为政府办内设机构。有13个县（市、区）政府法制机构设立了行政复议应诉股。

五是行政复议队伍建设、整体素质有所提高。与前几年相比，政府法制机构的人员编制有一定增加，力量有所加强。全省14个市州政府法制办10人以上的有11个，10人以下的3个，其中配备行政复议专职人员3人的4个，2人的7个，1人的3个。122个县（市、区）政府法制办配备5人以上的有23个，占18.85%；3-4人的42个，占34.43%；3人以下的57个，占46.72%。122个县（市、区）政府法制机构共配备专职行政复议人员108人。政府法制队伍的专业结构发生明显变化，法律专业素质有较大提升。全省14个市州、122个县（市、区）政府法制办的667名工作人员中，具有法律专科以上学历的有412人，占61.8%;其中通过全国统一司法资格考试的156人，占23%。

六是部分市县政府行政复议保障措施有所改善。近年来，各地的财政状况有所好转，将行政复议经费单独列入财政预算的地方较前几年有所增加，经费的数量也有所增加，有的地方虽然未将行政复议经费列入财政预算，但在法制机构的整体预算中适当考虑了行政复议工作的需要。行政复议办案所需的交通工具、调查取证设备、办公条件等都有不同程度的改善。

这次专题调研情况表明，我省经济快速发展，社会逐步转型，民主水平提高，民生得到改善，各种社会矛盾大多发生在基层，行政争议带有很强的转型社会特征，社会矛盾日益增多，行政争议面广量大、重点突出、成因复杂、处理难度大、政治性强；基层政府处在行政执法的第一线，依法化解矛盾纠纷，构建和谐社会，行政复议制度成为化解行政争议的第一道防线和主渠道，对基层政府的执政能力提出更高的要求。但我省行政复议机构还不健全，行政复议制度的整体功能难以发挥；队伍力量薄弱，行政复议机构的法定职责难以履行；经费保障不足，行政复议化解矛盾纠纷的法定渠道难以畅通；办案设施缺乏，行政复议的办案质量与效率难以保证；待遇偏低，行政复议队伍难以稳定。进一步加强我省基层政府行政复议能力建设十分紧迫。

全省基层政府行政复议能力建设专题调研是根据省人民政府第101次常务会议决定开展的，自2007年10月起，历时2个多月。联合调查组深入到长沙、郴州、常德、岳阳、邵阳等市及其所属的县（市、区），召开调研座谈会，听取了市县政府、政府有关部门及法制机构负责同志工作汇报。

（省政府法制办行政复议立案、办案处供稿）

市州政府和省直部门

2007 年12月报备的规范性文件目录

发文机关	序号	规章、规范性文件名称	文件编号	公布日期
湘潭市政府	1	湘潭市人民政府关于支持企业上市的若干意见	潭政发 [2007]23 号	2007.11.2
	2	湘潭市人民政府关于印发《湘潭市人民政府制定规范性文件程序规定（试行）》的通知	潭政发 [2007]24 号	2007.11.16
	3	湘潭市人民政府办公室关于印发《湘潭市班干线公路建设管理试行办法》的通知	潭政办发 [2007]57 号	2007.10.9
	4	湘潭市人民政府办公室关于印发《湘潭市土地权属争议调查处理办法》的通知	潭政办发 [2007]64 号	2007.11.16
株洲市政府	1	株洲市人民政府关于印发《株洲市预拌混凝土管理办法（试行）》的通知	株政发 [2007]13 号	2007.7.26
	2	株洲市人民政府关于印发《株洲市人民政府工作规则》的通知	株政发 [2007]18 号	2007.10.17
	3	株洲市人民政府关于印发《关于规范市人民政府办公（专题）会议的规定》的通知	株政发 [2007]19 号	2007.10.17
	4	株洲市人民政府关于印发《株洲市 2008 － 2012 年蓝天碧水行动方案》的通知	株政发 [2007]20 号	2007.11.13
	5	株洲市人民政府关于印发《株洲市优先发展城市公共交通的实施意见》的通知	株政发 [2007]21 号	2007.11.28
	6	株洲市人民政府关于印发《株洲市区域卫生规划（ 2006 － 2010 ）的通知	株政发 [2007]22 号	2007.12.3
	7	株洲市人民政府关于印发《株洲市被征地农民就业培训和基本生活保障试行办法》的通知	株政办函 [2007]27 号	2007.11.30
	8	株洲市人民政府办公室关于印发《株洲市城市清洁工程工作方案》的通知	株政办函 [2007]85 号	2007.7.26
常德市政府	1	常德市人民政府关于加强社会主义新农村消防建设工作的指导意见	常政发 [2007]23 号	2007.12.16
常德市政府	2	常德市人民政府办公室关于印发《常德市医疗废物集中处置暂行办法》的通知	常政办发 [2007]14 号	2007.10.26
益阳市政府	1	益阳市城镇建设档案管理办法	益政令 [2007]3 号	2007.11.15
	2	益阳市人民政府关于进一步加强城市规划管理的通告	益政通 [2007]10 号	2007.11.13
	3	益阳市人民政府关于清理整治无证无照经营行为的通告	益政通 [2007]11 号	2007.11.27
	4	益阳市人民政府办公室关于印发《益阳市一日游管理办法》的通知	益政办发 [2007]31 号	2007.11.29
郴州市政府	1	郴州市人民政府办公室关于印发《郴州市政务服务中心服务功能改革方案》的通知	郴政办函 [2007]189 号	2007.11.5
怀化市政府	1	怀化市人民政府关于印发《怀化市涉河建设项目管理办法》的通知	怀政发 [2007]12 号	2007.2.5
怀化市政府	2	怀化市人民政府关于进一步加快集体林权制度改革试点工作有关问题的指导意见	怀政发 [2007]14 号	2007.5.14
娄底市政府	1	娄底市人民政府办公室关于印发《县市区政府土地管理和耕地保护责任目标考核办法》的通知	娄政办发 [2007]15 号	2007.11.26
省国土资源厅	1	湖南省国有资源厅关于印发《湖南省矿业权评估管理暂行办法》的通知	湘国土资发 [2007]4 号	2007.1.15
	2	关于印发《湖南省矿山地质环境恢复治理验收办法（试行）》和《湖南省矿山地质环境恢复治理验收标准（试行）》的通知	湘国土资发 [2007]15 号	2007.4.23
	3	关于工业用地招标拍卖挂牌出让有关问题的通知	湘国土资办发 [2007]6 号	2007.3.9
	4	关于补充耕地项目管理有关问题的通知	湘国土资办发 [2007]22 号	2007.6.26
	5	关于印发《湖南省土地开发整理项目管理办法》的通知	湘国土资办发 [2007]33 号	2007.10.24
	6	关于进一步加强土地开发整理权属管理工作的通知	湘国土资办发 [2007]35 号	2007.3.6
	7	关于规范建设项目压覆矿产资源查询和评估管理的通知	湘国土资办发 [2007]51 号	2007.9.18
	8	关于加强地质灾害应急管理工作的通知	湘国土资办发 [2007]90 号	2007.5.18
	9	关于工业用地出让有关问题的补充通知	湘国土资办发 [2007]93 号	2007.5.22
	10	关于进一步加强地质勘查项目管理的通知	湘国土资办发 [2007]138 号	2007.8.22
	11	关于非农业建设用地项目占用耕地严格实行“先补后占”的通知	湘国土资办发 [2007]145 号	2007.8.23
	12	关于实行矿产地质环境保护和恢复治理承诺制度的通知	湘国土资办发 [2007]147 号	2007.9.4
	13	关于探矿权清理整顿中矿探工程问题的处理意见	湘国土资办发 [2007]152 号	2007.9.7
	14	关于进一步强化责任规范矿产资源开发管理有关问题的通知	湘国土资办发 [2007]157 号	2007.9.18
	15	关于收缴关闭煤矿采矿许可证的通知	湘国土资办发 [2007]176 号	2007.10.18
	16	关于严禁土地开发整理工程转包、挂靠行为的通知	湘国土资办发 [2007]183 号	2007.10.23
	17	关于进一步做好城市低收入家庭住房用地供应的通知	湘国土资办发 [2007]187 号	2007.10.26
	18	关于生产规模低于国家规定最低标准的非煤矿山办理采矿登记有关问题的通知	湘国土资办发 [2007]195 号	2007.11.9
	19	关于国有自然河流及滩涂是否计算土地出让面积的复函	湘国土资函 [2007]88 号	2007.4.5
	20	关于征收土地有关政策的复函	湘国土资函 [2007]152 号	2007.7.31
省司法厅	1	关于印发《司法鉴定人职业道德和执业规范（试行）》等五个规范性文件的通知	湘司发 [2007]116 号	2007.9.29
省司法厅	2	关于印发《湖南省司法行政系统警车管理使用暂行规定》的通知	湘司发 [2007]131 号	2007.11.12
省国资委	1	关于加强和完善监管企业董事会建设及开展外部董事制度试点工作的通知	湘国资 [2007]153 号	2007.8.20
	2	关于印发《湖南省国资委监管企业董事会建设指导意见（试行）》《湖南省国资委监管企业外部董事会管理暂行办法》的通知	湘国资 [2007]154 号	2007.8.30
	3	关于印发《湖南省国资委相对控股公司国有产权代表重大事项报告暂行规定》的通知	湘国资 [2007]213 号	2007.9.27
	4	关于印发《湖南省国资委参股公司国有产权代表重大事项报告暂行规定》的通知	湘国资 [2007]214 号	2007.9.27
	5	关于印发《湖南省国资委监管企业资产减值准备财物核算工作规则（试行）》的通知	湘国资 [2007]258 号	2007.12.3
省药监局	1	关于对部分特殊药品行政许可实行网上受理审批的通知	湘食药监市 [2007]23 号	2006.12.17
省体育局	1	省体育局关于印发《湖南省体育局政府采购管理实施办法（试行）》的通知	湘体经字 [2007]29 号	2007.11.30
省畜牧水产局	1	省畜牧水产局关于开展水生野生动物特许证件年检的通知	湘牧渔发 [2007]163 号	2007.12.10

分送：国务院法制办公室。

省委书记、副书记、常委，省人大常委会主任、副主任，省长、副省长，省政协主席、副主席，省政府秘书长、副秘书长。

省委办公厅，省人大常委会办公厅，省政府办公厅，省政协办公厅，省纪委办公厅，省委各工作部门，省法院，省检察院。

省政府各部门、各直属机构，各市、州、县（市、区）人民政府。

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