关于全省开展相对集中行政处罚权工作情况的报告

——2007年11月26日在省十届人大常委会第三十次会议上

省政府法制办主任  贺安杰

 

一、我省开展相对集中行政处罚权工作的基本情况

相对集中行政处罚权，是《中华人民共和国行政处罚法》确立的一项重要法律制度。该法第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度，其实质就是，对现行法律、法规、规章规定的已经由有关机关行使的行政处罚权，在不修改有关法律、法规、规章的情况下，授权国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定调整有关单行法律、法规、规章规定的行政处罚主体，将原由若干个行政机关行使的行政处罚权，交由一个行政机关来行使。

相对集中行政处罚权是对行政管理体制的重大改革。我国行政管理过去一直比较强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权往往都要落实到政府的某一个具体部门。这样，在实践中，往往是制定一部法律、法规，就要设置一支执法队伍。结果，一方面导致行政执法机构林立，行政执法队伍臃肿，老百姓形象称之为“十几顶大盖帽，管着一顶破草帽”，执法扰民现象相当严重；另一方面，部门之间执法职责交叉重复，行政执法力量分散，执法效率低下，执法扯皮现象严重。实行相对集中行政处罚权，其目的就是要解决行政管理领域长期存在的多头执法、执法职能交叉、执法效率低下、执法扰民和执法机构膨胀等问题，这对于深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制和行政执法体制，提高行政执法的效率和水平，具有重大的意义。

行政处罚法颁布后，国务院对开展相对集中行政处罚权工作非常重视，先后多次下发文件和召开会议作出部署。从1997年开始试点，到2002年8月份，国务院先后批准23个省、自治区的79个城市和3个直辖市开展了相对集中行政处罚权工作试点，并取得了显著成效。为此，国务院于2002年8月下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域开展相对集中行政处罚权工作，并对这项工作提出了具体要求。

我省相对集中行政处罚权工作起步于2000年。2000年1月，国务院法制办批准长沙市开展相对集中行政处罚权工作试点。2002年8月，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）发布后，省委、省政府对我省推进相对集中行政处罚权工作十分重视。省政府常务会议对此进行了专题研究，并下发了《湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（湘政发[2003]8号），召开了全省政府法制工作会议，对我省开展相对集中行政处罚权工作进行了全面部署。2003年，省委、省政府把开展相对集中行政处罚权工作作为推进依法治省的四件大事之一进一步作出部署。

根据国务院《决定》和省委、省政府部署，我省实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域。目前主要是城市管理领域。在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围主要包括：市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，以及省人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。集中行使行政处罚权的行政机关为城市管理行政执法局，是本级政府直接领导的一个独立的行政机关。执法队伍面向原有执法机构和社会公开招考，择优录用。执法机关经费由同级财政保障，严格实行收支两条线和罚缴分离。根据国务院和省政府的要求，相对集中行政处罚权工作在省政府的统一领导下，由省政府法制办具体组织实施，其中有关机构、编制方面的事宜，由编制部门具体办理。

相对集中行政处罚权工作在我省全面开展五年来，经过省政府批准，我省已经有邵阳、湘潭、永州、郴州等12个市州政府所在地城市和武冈、韶山、浏阳、祁阳等31个县市政府所在地城镇，共计43个单位推行了相对集中行政处罚权工作。加上国务院法制办批准试点的长沙市和常德市，目前，我省开展相对集中行政处罚权工作的城市已达到45个。

二、我省开展相对集中行政处罚权工作的主要成效和存在的问题及困难

我省全面开展相对集中行政处罚权工作五年来，已经取得了明显的成效。

（一）加强了城管执法，改善了城市面貌，提升了城市品位和城市形象。开展相对集中行政处罚权工作以后，各城管执法局充当了城市管理的生力军。通过加大执法力度，强化管理措施，在治理城市脏、乱、差，维护市容市貌，整顿公共客运交通秩序，拆除违章建筑，清理户外广告等城市管理重点难点问题方面做了大量艰苦的工作，使长期困扰城市管理的一些老大难问题得到了较好地解决，取得了明显的成效。为改善城市面貌，改善市民生活环境和经济发展环境，作出了贡献。

（二）在行政执法体制创新方面进行了有益探索，为合理配置政府部门的职能、精简行政机构积累了经验。一是从体制上初步解决了城市管理领域多头执法、重复处罚、执法扰民等问题。二是探索建立了城市管理领域在一定范围内进行决策、执行和监督适度分离又相互协调的科学管理机制。三是在合理配置政府部门职能，精简机构和人员方面取得了成效。长沙市组建城市管理行政执法局后，十余支涉及城市管理的执法支队精简为一支执法队伍，执法人员由原来的2200人精简到992人；长沙县在成立城管执法局的同时，把政府对园林绿化、环境卫生维护等相关城市公用事业的直接管理职能剥离出来，成立相应的公司，实行市场化、企业化运作，为转变政府职能积累了经验。

（三）创新执法机制，改进执法方式，明显提高了行政执法水平和质量。一是改革了过去重事轻人的传统执法方式，坚持以人为本，执法为民，有力地推进了“亲和式”、人性化执法。二是改革运动式的执法方式，实现了执法活动的经常化，初步形成了长效执法管理机制。三是建立健全了部门联动、市区配合的行政执法机制。如长沙市在城管执法过程中加强与公安部门的配合，建立城管执法的公安保障机制，这一经验在全国推广。永州市探索建立了“四位一体”的协调配合机制，在充分发挥城管执法局主体作用的同时，充分发挥了各职能部门、办事处、门店业主的作用。四是全面推行行政执法责任制，规范了执法行为，提高了执法水平。

（四）加强队伍建设，提高队伍素质，初步形成了一支专业化、规范化的城管行政执法队伍。实行相对集中行政处罚权后，分散的执法队伍得到了整合，城管执法队伍的专业化、规范化水平不断提升。主要抓了三个环节：一是高标准、严要求，切实把好进人关。二是狠抓了岗位培训。三是加强队伍作风建设，不断强化了规范化管理。为规范城管执法人员的执法行为，省政府法制办制定了《湖南省城市管理行政执法人员行为规范》。各城管行政执法局通过健全内部管理制度，规范行政执法程序，加强内部执法监督，完善行政执法责任制度，开展思想政治工作，表彰先进，处分落后等多种途径，改进了执法队员的工作作风，规范执法队员的执法行为，提高了执法队伍的整体素质。

我省相对集中行政处罚权工作在取得明显成效的同时，也还存在一些问题和困难。一是思想认识还不到位。有的地方对开展相对集中行政处罚权工作还不够重视，没有把它列入重要的工作日程。二是发展不平衡。有的地方工作抓得还不够紧，措施不力，进展迟缓。三是部门之间的协调配合机制还不够健全，需要进一步完善。四是行政执法人员素质有待进一步提高，执法队伍建设还需要进一步加强。五是改革不配套，一些措施落实不到位，如有的地方财政保障、人员公开招聘不到位，城管执法人员的编制性质、队伍着装等不落实。六是法律法规不健全。相对集中行政处罚权开展以来，国家和我省都还没有出台相应的法律法规，执法工作缺乏有效的法制保障，执法手段不强，制度建设还不配套。

三、下一步工作的打算

实践证明，相对集中行政处罚权符合行政管理体制改革的方向，符合建立社会主义市场经济体制的要求。下一步，省政府将进一步按照党的十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”和“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的要求，继续把推进和规范相对集中行政处罚权作为行政执法体制改革的重点，全面贯彻落实国务院《决定》，坚持分类指导，积极推进，深化完善，规范运作，通过推动相对集中行政处罚权工作的不断深化发展，促进行政执法体制和政府管理的创新。

（一）进一步推进和规范相对集中行政处罚权工作。在设区的市今年全面完成在城市管理领域推进相对集中行政处罚权工作基础上，进一步加大在县（市）一级城市管理领域推进相对集中处罚权工作的力度，逐步把相对集中行政处罚权工作推广到所有的县（市）。还将积极探索在农业管理、文化市场管理、交通运输管理等领域以及风景名胜区、矿区、湖区、农场等存在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题的行政管理区域，逐步开展相对集中行政处罚权工作。对已经批准开展相对集中行政处罚权的地方，着力抓好规范完善，严格按省政府批复的方案落实到位，规范运作，同时，积极探索逐步扩大相对集中行政处罚权的领域和事项。

（二）进一步完善相对集中行政处罚权工作机制。一是完善领导机制，定期研究、解决相对集中行政处罚权工作的重要问题。二是建立协调机制，加强城管行政执法部门与相关行政执法部门的协调配合，实行信息资源共享。三是建立联合执法机制，对一些专项整治活动或者重要执法活动，组织相关部门联合执法，切实提高执法效能。四是建立执法争议处理机制，及时解决城管执法中的矛盾和争议。

（三）创新行政执法观念和行政执法方式。全面落实科学发展观，坚持以人为本，更新行政执法观念，坚持依法行政，执法为民。处理好管理与服务、处罚与教育、执法与疏导的关系，寓管理于服务之中，教育比处罚先行、执法与疏导结合，树立良好的执法形象。同时，把构建社会主义和谐社会的理念和要求贯穿于城市管理执法过程中，改进执法方式，实施“服务式”执法和亲民执法，推进和谐城管建设。

（四）建立健全行政执法和执法监督制度。重点建立健全行政执法主体资格制度、行政执法依据公开制度、行政处罚自由裁量权裁量基准制度、行政执法回避制度、行政执法告知制度等执法制度，促进执法程序的规范化、严格化和合理化。

（五）努力建设一支高素质的城管行政执法队伍。严把行政执法人员的“入口”关。切实加强对行政执法人员的思想政治教育和业务培训，不断提高行政执法人员的依法办事能力、实施管理能力、思想政治工作能力、处理突发事件能力和服务群众能力，努力建设一支政治强、业务精、作风硬、纪律严、服务好的城管行政执法队伍。

（六）加强相对集中行政处罚权制度建设。按照国务院关于加强相对集中行政处罚权制度建设的要求，认真总结全省开展相对集中行政处罚权制度的经验，做好相对集中行政处罚权地方立法的相关工作，及时提请省人大常委会制定相对集中行政处罚权的地方性法规。通过加强法制建设和相关配套制度建设，对相对集中行政处罚权工作予以规范，巩固改革的成果，促进执法体制和政府管理方式的创新，推动我省相对集中行政处罚权工作的健康发展。

 

关于部分市县相对集中行政处罚权工作的调研报告

省人大内务司法委员会

                                                                   2007 年11月

 

根据《监督法》的有关规定，为配合常委会听取和审议省政府关于全省开展相对集中行政处罚权工作情况的报告，我委会同省人民政府法制办，于今年10月31日到长沙市进行调研，听取了长沙市政府及长沙县、浏阳市行政执法局在城管方面相对集中行政处罚权工作情况汇报，并到岳麓区咸嘉新村实地察看了城管行政执法情况；11月5日至11日，分成两组先后赴湘潭市及韶山市、郴州市及汝城县、邵阳市及邵东县和隆回县、怀化市及芷江县进行了调研，听取了当地政府及城管行政执法局有关情况的汇报，并召开座谈会听取有关人员的意见。现将调研情况报告如下：

一、市县的主要做法

从调查的情况看，这些市县根据国务院和省人民政府关于开展相对集中行政处罚权工作的统一部署，在城市管理领域积极探索，稳妥推进相对集中行政处罚权工作。

（一）领导重视，把相对集中行政处罚权工作作为推进行政执法体制改革、转变政府职能的一件大事来抓。推行相对集中行政处罚权工作，是党中央和国务院实行行政执法体制改革、落实执政为民、科学发展观的重要举措。这些市县的党委和政府认真贯彻中央有文件精神，按照《行政处罚法》的有关规定、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的要求和省政府的部署，结合本地区实际，积极研究贯彻落实措施，开展相对集中行政处罚权工作。长沙、郴州、湘潭、邵阳、怀化等市委、市政府的主要领导或分管领导，不仅亲自动员部署相对集中行政处罚权工作，而且亲自主持研究有关重要问题，组织制定和实施工作方案，为推进相对集中行政处罚权提供了强有力的组织保证。特别是长沙、郴州、湘潭、怀化市以及韶山市、隆回、邵东县等市、县领导在组建行政执法局领导班子时都把组织协调能力强、工作阅力丰富的同志调到执法局工作。如郴州市安排公安局常务副局长、湘潭市安排湘潭县县长、怀化市安排市委副秘书长到执法局当一把手。

（二）从抓制度建设入手，重视对执法行为的规范。这些市、县在高标准建设队伍的同时，始终把制度建设放在中心位置来抓。一是制定具有约束力的规范性文件。如长沙市制定了《长沙市城市管理综合执法试行办法》、修订了《长沙市城市市容和环境卫生管理办法》、《长沙市城市绿化管理条例》等地方性法规和规章，新制订了《长沙市城市容貌规定》、《关于禁止机动车辆在人行道上行驶和停放的通告》等规章和规范性文件。郴州、湘潭以及长沙县、浏阳市、邵东县、隆回县等市县都制定了规范性文件，对执法行为进行了规范。二是健全了公开制度。推行了执法依据、执法人员身份、处罚结果“三公开”制度，并分别对不同类型的执法案件制定了执法程序和要求。三是认真进行了执法依据的梳理。湘潭市是全省第一个开展行政执法依据梳理并在《湖南日报》上公开发表的市。浏阳市对涉及授权12个方面行政处罚权的法律依据进行了全面梳理并编印成册，下发给每一位执法队员。四是建立了责任追究制度。长沙市颁发了《城管综合执法责任追究规定》、《关于实行执法办案责任制的有关规定》，明确支队、大队、中队的责任，市支队与七个大队、各大队与各中队均签订了《城市管理行政执法责任书》，对执法人员采取路段责任制和守点巡逻制，实行执法过错追究制，使执法责任落实到位。

（三）搞好协作，强化政府有关部门的协调配合。推行相对集中行政处罚权工作是一项系统的工程，它涉及环境卫生、城市规划管理、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等多个相关部门和领域，切实加强各级政府的法制、编制、人事、财政、公安、建设、环保、工商等部门的协调和配合是推进相对集中行政处罚权的重要环节。从调研看，这些部门都能积极支持相对集中行政处罚权工作。特别是公安部门从维护稳定和改革的大局出发，积极配合城管行政执法，强化协作意识，推进综合整治，认真履行维护城市管理秩序和城市治安秩序的职责，保障城管执法的顺利进行。如长沙市创建城市管理综合执法支队与公安城管警察支队联合执法机制，市公安局在各城管综合执法支队设立城管警察大队，在全市共配备100名公安干警全力配合综合执法支队执法。这样既保证了城管执法的权威，又防止了暴力抗法事件的发生。这种模式，在全国产生良好的示范作用，被国务院法制办推为“长沙模式”，全国有150多个城市派代表来长沙考察学习。

（四）端正执法理念，狠抓执法队伍建设。这些市、县吸取了以往城管执法的经验教训，比较注重对构建社会主义和谐社会理念强化，重视队伍的形象塑造，教育执法人员树立执法为民的思想。推行“亲和式’’执法、“服务式”执法，实行教育与处罚相结合、服务与执法相结合、疏导与堵漏相结合。如郴州、浏阳坚持疏堵结合，实施人性化管理，对擦鞋人员实行定点经营、统一服装、持证上岗；对小商小贩和一些农产品销售者，在不影响市容、交通的背街小巷合理设置摊点、摊位，划定区域，让他们经营，为困难群众和下岗职工创造就业机会，解决了生活困难。长沙、湘潭、郴州等市城管执法局开展了“1+1’’（1名执法人员联系1个贫困户）温情互助活动以及设置“便民岗’’和“便民箱”等一系列活动，帮助市民排困解难。长沙市向全社会公开7项承诺，并号召全体执法人员把履行承诺与争创文明行业统一起来，深入开展了创建文明示范岗位、文明示范窗口、文明示范中队、文明示范段落、文明示范社区的活动。湘潭市开展执法人员与市民进行广场对话，较好沟通了城管行政执法与市民关系，争取了市民理解与支持。

为建设一支政治合格、作风优良、纪律严明、执法规范的行政执法队伍，这些市县注重抓城管行政执法队伍建设。一是切实把好进人关。如长沙市在成立队伍时将原有的队伍全部解散，重新按公务员录用标准，在全市公开招考，对外共招考477人，从军转干部择优选调了497名，只保留20个特殊人才，将“杂牌军”变为“正规军”。二是狠抓了岗位培训，不断提高队伍的法律知识、政治理论水平和队伍的综合素质。长沙市每年组织全体执法人员进行7至10天的脱产法制培训,分期分批地组织副科级以上干部任职培训,并将教育培训制度化,形成一套比较完整的培训管理办法。三是加强作风建设。怀化市城管执法局还通过严格军事训练，增强纪律观念,今年3月份，在怀化预备役高炮团对首批108名执法队员进行了为期6天的封闭式军事训练；8月1日，全局在军分区开展了“军事日”活动。郴州市、浏阳市在执法队伍中大力倡导亲民作风，近年来，这两个执法局在内部设立了执法委屈奖，提倡并要求执法人员在相对人面前做到骂不还口，打不还手，赢得了市民群众的尊重、理解和支持。

二、主要成效

从调查的情况看，这些市县在城市领域开展相对集中行政处罚权工作以来，做了大量的工作，取得了明显的成效。

（一）比较有效地改善城市面貌，提升了城市品位。开展相对集中行政处罚权工作以后，各城管执法部门通过加大执法力度，强化管理措施，在治理城市脏、乱、差，维护市容市貌，整顿公共客运交通秩序，拆除违章建筑，清理户外广告等城市管理重点难点问题方面做了大量艰苦细致的工作，取得了明显的成效，为改善城市面貌，优化环境秩序，提高城市品味，改善市民生活质量，为优化我省经济发展环境，扩大吸引外商投资，加快推进“三化”进程，促进富民强省，作出了积极贡献。长沙市开展相对集中行政处罚权后，通过严密组织，开展了声势浩大的拆除违章建筑，开展户外广告及城市“牛皮癣”清理、整顿人行道上机动车违章停放、大气扬尘污染等一系列的整治行动，为实现全市“一年一个样、三年大变样”和创建全国文明城市作了重要贡献。湘潭、怀化、邵东、浏阳、隆回、韶山等市县城管行政执法局把建设文明、秀美、开放城市作为工作的重点内容之一，重点整治占道经营、乱停乱放、乱搭乱建、乱丢乱扔、广告无序设置、违规拖运基建渣土、违规销售燃放烟花爆竹等违规违章行为，在有效遏止和清除影响城市容貌和市民生活环境的各类违法违章行为上取得了显著成效。

（二）比较有效地解决多头执法问题，提高了依法行政水平。以往从市到区、街道甚至居委会都存在着执法队伍职能相互交叉，城市管理领域存在着城建监察、规划监察、环卫监察、绿化监察、市政监察、环境监察、交通管理、工商管理等十几支执法队伍，五花八门，对同一违法违章现象执法是你方唱罢我登场，“十几顶大盖帽，管一顶破草帽”，投资者、商贩和市民对此深恶痛绝；行政处罚后，引起行政复议、诉讼多，严重影响了政府形象，制约了经济发展。实施城市管理相对集中行政处罚权工作后，由城市管理行政执法局集中对违反城市管理法律、法规和规章的行为实施行政处罚，改变了原来因职能交叉重复造成的“谁都可管，谁也不管”，“有利大家抢，无利互相推”的扯皮局面，解决了多头执法“扰民”、“伤民”的问题，提高了依法行政水平，城管执法中的行政复议、诉讼案件大大减少。郴州市城管行政执法局成立第一年，即2005年就办理城管行政执法案件3712件，比2004年增加一倍多；2006年办理城管行政执法案件4716件，依法拆除各类违法建筑6400平方米，行政执法案件的结案率、合格率达100％。还提高了政府的威信，投资环境大为改善。

（三）比较有效地解决机构膨胀问题，促进了机构改革。以往国家制定一部法律，就设置一支执法队伍，导致机构不断膨胀，人员不断增加，财政负担越来越重。在具体工作中实行相对集中行政处罚权，将多部法律的执法权力交给城市管理行政执法局一个执法单位集中行使，避免了人、财、物的浪费，节约了行政成本，体现了政府机构改革“精简、统一、效能”的根本宗旨。长沙市组建城市管理行政执法局后，十余支涉及城市管理的执法支队精简为一支执法队伍，执法人员由原来的2200人精简到992人；隆回县2005年前，相关城市管理方面的执法队伍有7支，在城市管理领域推行相对集中行政处罚权工作后，撤销整合原有7个城市管理执法机构，于2005年元月组建隆回县城市管理行政执法局，执法人员从原有200余人精简到现在的65人，不但节约执法成本，而且从体制上初步解决了城市管理领域多头执法、重复处罚、执法扰民，或者互相推诿不作为问题。

（四）比较有效地解决权力缺乏制约问题，防止腐败发生。政府部门几乎都有行政管理权力，而行政管理权包括了规范制定权、处罚权、强制权、许可权、征收权等，如果这些权力都集中在一个部门，非常容易导致“行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化”。实行相对集中行政处罚权，把行政处罚与行政主体拥有的其他诸如规范制定权、强制权、许可权、征收权等多项权力分离开来，采取相对集中行政处罚权制度，能够从源头上治理腐败，根治行政执法过程中的腐败行为。

实践证明，在城市管理领域推行相对集中行政处罚权符合城市建设、管理、发展的需要，是行政执法体制的重大改革，是促进经济发展和社会稳定，全面构建和谐社会，提升城市综合竞争力的必然要求，符合我国行政执法体制改革的方向。

三、存在的问题和困难

开展城市管理相对集中行政处罚权工作虽然取得了一些成绩，但离国务院依法行政实施纲要和建设法制政府的要求，离广大人民群众的期望还有一定的差距，存在不少的问题和困难：

（一）思想认识不统一。主要表现在两个方面，一方面是对开展相对集中行政处罚权工作不够重视，一些地方的党政领导，认为这项工作可做可不做，没有把它列入重要的工作日程；另一方面是一些地方政府对城管行政执法局以及这支队伍的工作性质、重要职能不了解。

（二）工作发展不平衡。由于经济条件、领导重视程度和部门配合协调程度的不同，有的地方已开展这项工作，有的地方目前还没开展，就是已开展这项工作的，发展也不平衡，这从一定程度上制约着相对集中行政处罚权工作。

（三）执法环境差。由于城市发展快，城市管理基础较差，其中不少市民又来自农村，城市意识差，而城市管理行政执法部门又处在城市管理工作的重点、社会各界关注的热点、各类矛盾积聚的焦点，执法的社会环境比较差，致使城管执法工作常处于两难境地。注重城市管理，很容易与老百姓发生冲突；注重以人为本，又无法圆满完成执法任务。正因为如此，城管执法人员与市民群众的冲突时有发生。

（四）管理体制仍不顺畅。一是部门配合问题，部门协调机制没有完全建立健全；二是部分地方公安保障不力，一些地方公安部门派驻城管的人员素质不高、责任感不强；三是部分地方编制部门对这项工作不配合，使地方政府开展这项工作受阻，汝城县在省政府批复之后，一直由于郴州市编制部门的原因，迟迟没能成立城管执法局；四是着装五花八门、不统一，影响执法者的形象；五是一些地方的职能划分不够明确和具体，导致执法扯皮现象。

（五）人员身份不符合要求。按照国办发[2000]63号及国发[2002]17号文件规定，集中行使行政处罚权行政机关的执法人员必须是公务员。除少数市县明确了执法人员的公务员身份外，大多数市县都没有解决好执法人员公务员身份问题，其中大多数是事业编制，有的还是工人身份，执法队员调动难、提拔难，队伍内部思想包袱重，压力也大，影响工作积极性的充分调动。

（六）经费保障不力。国务院文件明确要求，城管行政执法人员必须全额吃“皇粮”，但目前大部分地方并没有做到。以罚代收、以费养人现象仍然存在。

（七）立法滞后。由于缺乏法律规范，使城市管理行政执法面临着一系列自身无法解决的诸如执法主体、执法手段、执法范围、机构性质、装备服装、经费来源、安全保护等问题。由于这些问题没得到法律的支持和保障，给城市管理行政执法、队伍管理、人员稳定、积极性发挥都带来了负面影响。

四、几点建议

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。相对集中行政处罚权工作是行政管理体制改革的重大举措，符合行政执法体制改革的目的，方向是正确的。为了继续推动我省开展好这项改革，根据我省当前实际情况，建议：

（一）要加大对相对集中行政处罚权制度的宣传。要采取多种途径，积极整合宣传教育资源，打造各种宣传平台，加大城管行政执法正面宣传力度。各电视台、广播电台、报纸、网络等公众媒体，要大力宣传城管执法法律法规，展示城管执法队员的良好形象，营造全社会都来关心、支持城管行政执法的良好氛围。

（二）要加快相对集中行政处罚权的立法。制定一部关于相对集中行政处罚权的专门性的地方性法规，明确城市管理行政执法机构的性质、地位、职责、主体资格，界定城市管理行政执法机构与各行政部门职权划分、规范法律责任，对于城市管理相对集中行政处罚权工作具有重要意义。省人民政府要抓紧起草，列入立法计划，在条件成熟时提交省人大审议。

（三）要尽快解决相对集中行政处罚权的有关具体问题

1 、按照国发[2002]17号文件规定，集中行使行政处罚权行政机关的执法人员必须是公务员。根据国发[2002]56号文件要求，城管行政执法人员专项用于行政执法机构的编制纳入全国编制统计范围，重新核定。建议省编委、人事厅要抓紧与中编办衔接，尽快落实城管行政执法编制，明确城管行政执法人员公务员的身份。

2 、要切实关心行政执法人员的工作和生活，按规定保障和落实行政执法人员的政治待遇、工资和津补贴以及装备，调动行政执法人员工作的积极性。

3 、要按照国发[2002]17号文件规定，进一步完善相对集中行政处罚权工作的公安保障机制。

4 、建立相对集中行政处罚权工作的部门协调机制。要尽快建立与相关行政执法部门的联席会议制度，加强与人事、编制、财政、监察、建设、公安和其他执法部门的沟通协调，上下联动，左右合作，减少摩擦，增强合力，共同把推进相对集中行政处罚权的工作做好。

5 、要按照国务院关于规范城管行政执法的要求和省政府湘政发[2003]8号、湘府阅[2003]104号文件的规定，对全省城管执法制服式样、颜色、标志提出统一要求。

（四）要加快推进相对集中行政处罚权的工作力度。在设区的市已推进相对集中行政处罚权的工作的基础上，要加大在县（市）一级城市管理领域推进相对集中处罚权工作的力度，逐步把相对集中行政处罚权工作推广到所有的县（市）。同时，要积极探索逐步扩大相对集中行政处罚的领域和事项。风景名胜区、矿区、湖区、农场等其他行政管理区域存在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题的，也可以开展相对集中行政处罚权工作。

（五）要进一步加强城管行政执法队伍建设。各市县都要按照“政治强、业务精、作风硬、纪律严、服务好”的要求，加强城管行政执法队伍的素质建设。采取切实有效措施提高执法人员依法行政、依法管理、依法处罚的能力和水平。要坚持以人为本的原则，创新城管执法理念，以公众为本位提供人性化服务，并针对具体违法行为采取处罚和教育相结合的方式，防止野蛮执法、粗暴执法和简单执法，从而保障城市管理法律法规的贯彻落实，提高市民对城管工作和相对集中处罚权工作的满意度。

 

分送：国务院法制办公室。

省委书记、副书记、常委，省人大常委会主任、副主任，省长、副省长，省政协主席、副主席，省政府秘书长、副秘书长。

省委办公厅，省人大常委会办公厅，省政府办公厅，省政协办公厅，省纪委办公厅，省委各工作部门，省法院，省检察院。

省政府各部门、各直属机构，各市、州、县（市、区）人民政 府。