政府法制工 作

 

第7期

 

湖南省人民政府法制办公室      二○○七年四月二十五日

 

● …     …………………………………………………（3）

●   ● 省政府法制办公室关于对《关于对湖南省交通厅<关于对拖拉机、摩托车养路费征稽机构上路稽查有关法律问题的复函>提出审查的建议》的答复

 

● 永州市规范性文件备案审查工作情况报告

……………………………………………………（4）

● 省政府法制办纠正“问题文件”“五步走 ”

——省政府法制办备案审查和译审处 尹平生

……………………………………………………（9）

● 加快相对集中行政处罚权立法势在必行
—— 省政府法制办行政执法监督协调处李思贤

……………………………………………………（12）

● 围绕执法理念 狠抓执法质量 努力开创城市管理行政执法新局面

—— 湘潭市城市管理行政执法局 肖克和

……………………………………………………（16）

● 关于2006年度“中国政府法制信息网”采用我省法制工作信息情况的通报
……………………………………………………（22）

● 市州政府和省直部门2007年3月报备的规范性文件目录
—— 省政府法制办备案审查和译审处

……………………………………………………（24）

 

湖南省人民政府法制办公室

《关于对湖南省交通厅<关于对拖拉机、摩托车养路费征稽机构上路稽查有关法律问题的复函>提出审查的建议》的

答复

 

澧县人民政府法制办公室：

你办2007年3月5日《关于对湖南省交通厅<关于对拖拉机、摩托车养路费征稽机构上路稽查有关法律问题的复函>提出审查的建议》收悉，现答复如下：

经查：有关法规、规章对交通征稽人员上路稽查问题作出了如下规定：

1、《湖南省交通规费征收管理条例》第十三条第二款规定：“交通规费征收稽查人员可以按照国家有关规定对车辆、船舶的交通规费缴纳情况进行稽查，但不得妨碍交通。”

2、《湖南省公路养路费征收管理办法》（省政府令第31号）第六条第一款（三）项规定：“依法对行使的车辆或者对车属单位、个人以及停车场、车站、作业区等场所内的车辆养路费缴纳情况进行抽查。”

3、交通部、财政部、国家计委、国家物价局《公路养路费征收管理规定》（[1991]交工字714号，系四部委联合规章，已报国务院法制办备案）第六条第一款（三）项规定：“依法上路上户对行驶车辆和有关单位、个人征收养路费，并可对停车场、站、码头和公路上的车辆进行有关养路费缴纳情况的抽检。”

 

                             二 〇〇 七年四月四日

编者按：永州市政府和政府法制办认真执行规范性文件备案审查制度，过去一年，做了大量扎实的工作，取得了明显的成效。现将其2006年度备案审查工作情况报告予以刊发，供各地参考。

 

永州市规范性文件备案审查工作情况报告

 

市政府：

根据《湖南省规章规范性文件备案审查办法》第16条规定，现将我市2006年规范性文件备案审查工作情况报告如下。

 一、主要工作措施及成效

2006年是我市各级各部门全面启动规范性文件备案审查工作的开局之年，市政府共向省政府报备规范性文件37件，报备率、及时率和规范率均达到90%以上，共收到各县区政府和市直各部门报送备案的规范性文件152件。其中县区政府138件，市直各单位14件。经审查，属于应当报备的规范性文件132件，共审查处理有问题、有争议的规范性文件9件。

（一）、强化意识，建立制度，完善备案审查工作机制

1、召开会议，下发文件。在年初召开的全市政府法制工作会议上，专门组织 学习了《湖南省规章规范性文件备案审查办法》，学习并交流了规范性文件报备规范、审查的内容和方法、纠错程序和纠错方法等知识。会议还印发了规范性文件报备、收备、备案审查的有关表格，下发了《关于报送2005年规范性文件目录的通知》。 在9月召开的全市行政执法培训工作会议上，市政府副秘书长欧阳元初、市政府法制办主任欧志发同志再次强调规范性文件备案审查工作的重要性，要求各级各部门要把规范性文件备案审查工作作为加强政府层级监督、规范抽象行政行为的重要职责，实现“有件必备”。10月，市政府法制办向市直各单位和县区转发了省政府法制办《关于进一步明确规范性文件备案审查工作有关具体问题的通知》，明确界定规范性文件的“三性”内涵，杜绝不报和漏报现象的发生。

2、落实机构，明确职责。市政府法制办成立了备案审查科，配备一名科长专门负责规范性文件备案审查工作。年初制定了规范性文件备案审查目标考核管理规定和工作制度。全市有10个县区发布了关于建立规范性文件备案审查制度的文件，冷水滩、祁阳、江华、道县政府法制办成立了备案审查股，并确定了专门的分管领导、工作人员和工作经费确保工作的开展，其他大部分县区确定了专人负责文件的报备工作。初步建立起了全市上下联动的备案审查工作机制。

3、加强联系，协作报备。市政府法制办与市政府办公室文秘室建立了协调报备的工作机制。由政府法制办定期到文秘室查阅发文目录，确定应当报备的规范性文件，负责起草备案报告和制定说明，文秘室按要求及时提供文件目录和文本，共同做好向省政府的报备工作。由于两家协调配合，2006年市政府向省政府报备规范性文件实现了“应报尽报”和及时规范。

（二）、认真审查，严格把关，切实纠正“问题文件”。

1、认真落实“有备必审”规定，不断规范审查程序。对报送来备案152件文件，我办进行了逐一审查，对属于规范性文件的予以备案登记，并对报备文件的规范情况、形式要件和实质内容进行审查。在审查报备的规范性文件中，共发现7个问题文件存在14处制定形式方面的问题，经我办提出审核意见后，文件制定单位针对存在的问题进行了认真整改。

2、依法受理投诉、举报，努力实现有错必纠。我办开办了永州市政府法制网站，在网站上公布了受理审查规范性文件的邮箱地址，拓宽行政管理相对人监督政府及部门抽象行政行为的渠道。同时，认真受理群众对规范性文件的审查申请，严格依照法律、法规和规章规定进行审查，并将结果回复给申请人。如2006年市人代会期间，17名人大代表联名提出了要求撤销市卫生局2003年2月下发的《关于确定全市交通事故救治指定医院的通知》（永卫发[2003]20号）文件的建议。我办接到人大交办的代表建议后，对照有关法律法规和上级文件对上述规范性文件进行了认真审查，审查认为该文件指定交通事故救治医院的行为属指定消费行为，违反公平竞争，侵犯了医疗机构公平竞争的权利和交通事故伤者自主选择医疗服务的权利。且该文件确定交通事故救治定点医院前没有向社会或相关的医疗机构公开指定医院的要求，确定指定医院仅以医疗机构是否申报为依据，没有做到公开、公平，存在不适当之处。我办经听取市卫生局的说明后，向其发出了《关于自行纠正（永卫发[2003]20号）文件的函》，并几次与该局协调，市卫生局停止了该文件的执行。我办将结果回复代表，代表表示满意。

3、讲求监督方法，注重监督实效。为做好纠错工作，又能减少阻力，实现维护政府威信和维护老百姓合法权益的统一。我办在工作中注重监督实效，尽最大的努力，以最真诚的服务，争取制定机关自己解决问题。为此，我们确定了听取意见、协调协商、发自行纠正建议函、督办、启动纠错程序“五步走”的纠错程序。由于前期工作比较细致、扎实，至今没有提请市政府启动撤销程序。

（三）、注重联系，加强指导，推动工作全面深入发展。

我办注意加强上下左右联系，努力争取各方面的重视支持，营造好的工作氛围。一是主动汇报和沟通，争取有关领导和部门的支持。李进军副秘书长对规范性文件备案审查工作高度重视，11月组织我办与市政府办公室文秘室，到冷水滩、零陵、江永、道县等县区政府办和法制办及回龙圩管委会检查规范性文件备案工作。市政府办公室还转发了省政府法制办（湘政法发[2006]18号）文件，要求各级政府办公室重视并协助做好规范性文件的报备工作。二是专程到省政府法制办备案处和长沙市政府法制办学习备案审查的先进经验和档案管理做法。三是组织对全市11个县区进行了一次全面检查，检查后向全市发了通报。四是在市政府法制网站上推介了冷水滩、宁远、祁阳等县的经验做法。由于上述工作，2006年底我市规范性文件的报备工作取得了突破性进展，共收到各地补报文件123件。

我办在抓好规范性文件备案审查的工程中，还注意从源头抓起，依法规范规范性文件的制定工作。一年来，市政府领导交办审核的规范性文件和其他文件62件，我办均依据法律法规规章和有关政策，对其合法性、适当性、协调性进行认真把关，确保市政府发文作出的抽象行政行为体现依法行政。同时要求各单位制定或起草规范性文件，都要按照《湖南省规章规范性文件备案审查办法》规范办文程序，并从发文依据、制定说明和备案报告等方面作出要求和予以规范，切实提高办文质量，确保抽象行政行为合法。

二、存在的主要问题

我市的规范性文件备案审查工作虽然取得了一些进展，但按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，还存在一些差距。

1、“有件不备”的问题仍然存在。个别县区和市直单位对规范性文件备案审查工作的重要性和必要性缺乏足够的认识，有些单位全年没有报备一份文件，尤其是市直单位报备率较低。 一年来，仅5个县区和3个市直部门主动向市政府法制办报备规范性文件，不报和漏报的现象还比较普遍地存在。之所以出现这样的问题，主要原因在于：一是行政机关工作人员，特别是各级领导干部对规范性文件备案审查制度认识不足。一些同志认为备案工作缺乏刚性监督管理考核机制，可有可无，甚至认为备案工作是搞形式主义，多此一举。因此对这项工作置之不理或者被动应付了事。二是备案审查队伍十分薄弱，目前县区法制机构尚无专门人员负责备案审查工作，普遍存在人员少，任务重，工作难以正常开展的局面。从市法制办看，备案科除负责备案工作外，还要承担规范性文件审核的职责，工作任务比较繁重，由于人手不够，也存在重报备轻审查现象。三是法律政策水平尚不能完全适应审查工作的需要，有的对规范性文件的涵义界定不准，有的对法律效力位阶把握不准，有的对法律法规的原则理解不深。

2、报备不规范的现象还比较普遍。一是报送的材料不符合报备规范。有的没有备案报告，有的没有制定说明，有的备案报告和制定说明都没有。二是报送的份数不足。有的单位没有按规定报足份数，个别单位甚至只报1份。三是有的备案报告不符合报备规范。有的以政府办公室或法制机构的名义报备，有的备案报告主送机关不是市人民政府，而是市政府法制办。四是制定说明不符合要求，对要解决的问题、所规定的措施和依据等关键问题没有说明。五是报备及时率比较低。不少单位没有严格按照“规范性文件发文后应当在15日内报送备案”的法定要求报备，有的单位甚至是半年或一年一次性报备，大大超过了法定时间的要求。

3、规范性文件制定不够规范。有的文件执行时间在前，发文时间在后，有的县级政府和政府办制定的文件，却将文件的解释权授给部门。有的规范性文件由部门起草后，不经政府法制机构审核，直接由主管领导签发。从审查结果看，这类规范性文件除文件制作技术性问题外，往往内容违法，损害行政管理相对人的合法权益，甚至引起上访，应当引起足够的重视。

4、市政府法制办备案工作的设施差。由于办公用房和经费十分紧张，市政府法制办无专门的房子、柜子和复印机等设施用于收备文件的保存和审查，不利于工作的开展。

三、2007年工作打算

1、进一步提高对规范性文件备案审查工作重要性的认识，下大力气抓规范性文件的报备工作。加大力度抽查各县区和市直单位发文目录，对2006年报备情况不好的单位进行重点检查，对收备的规范性文件，定期公布其目录；对“有件不备”的单位，采取责令限期报备、通报批评等方式督促报备。各级各部门要将规范性文件备案审查工作列入依法行政工作目标管理考核内容，切实提高规范性文件报备率和及时率。

2、进一步加大对规范性文件的审查和纠错力度。认真审查收备的规范性文件，依法受理和审查公民、法人和其他组织的举报、投诉，对审查发现、上级批示、群众举报、舆论批评的“问题”文件，及时启动纠错程序。

3、进一步加强对县区政府和市直单位规范性文件备案审查工作的指导，全面落实“四级政府三级备案”的规定。选择1至2个县区和市直单位作为规范性文件备案审查工作的示范单位，总结经验，推广典型。举办办文培训班，提高各级各部门规范性文件的制定水平和备案审查水平。

 4、加强制度建设。起草并报政府通过《永州市规范性文件管理办法》，规范我市规范性文件的制定程序和备案审查程序。

5、认真执行规范性文件备案审查工作情况定期报告、数据统计和情况通报制度，建立规范性文件收备、备案审查档案，规范档案管理。　　　　　

 

 

省政府法制办纠正“问题文件”“五步走”

省政府法制办备案审查和译审处  尹平生

 

近两年来，省政府法制办在规章规范性文件备案审查工作中，认真落实“有错必纠”的要求，至2006年底，累计纠正违法、不当、不协调、违反《国家行政机关公文处理办法》的规范性文件96件，有效发挥了备案审查制度维护法制统一和政令畅通、从源头上预防和化解行政争议、引导行政机关规范抽象行政行为的功能。

规范性文件违法，所规定的措施不适当，以及不同机关对同一事项作出的规定相互矛盾，往往是由制定机关或者起草单位片面强调本机关、本部门或者本地方的权力、利益造成的。纠正存在这些问题的规范性文件，意味着将减损制定机关或者起草单位欲拥有的权力和利益。如某市政府关于加强房屋买卖管理的通知规定，房屋买卖，必须使用建设、工商部门制定的房屋买卖合同示范文本签订合同，不使用示范文本的，其房屋买卖不受法律保护。并规定，房屋买卖合同文本只能由某一部门出售。作出这样的规定，文件起草单位借垄断出售合同文本谋利之嫌昭然；而删除这一规定，则意味着该部门无法得到这一垄断利益。即使是纠正违反制定技术规范的问题，也涉及到制定机关及其文件签发人、公文办理人员的“面子”。如某市政府发布的通告，文号中没有发文机关代字；某市政府发出的通知，没有加盖市政府公章，就都以“小问题”、“习惯做法”为由，不愿接受纠正建议。因此，纠正“问题文件”，往往会遇到较大的阻力。为了化解阻力，使“问题文件”能够依法纠正，省政府法制办强调：原则必须坚持，错误必须依法纠正，但务必讲究方法，真诚服务，尽最大努力争取制定机关自己解决问题。为此，我们确定了“五步走”的纠错工作程序。

第一步，听取意见和讨论沟通。省政府法制办发现文件存在问题，即使有准确的把握，也不强加于人，而是先作为疑点提出来，或者请制定机关派人来，或者自己上门去，让制定机关充分发表意见，以了解其作出该规定的理由和依据。在此基础上，还与制定机关进行深入的讨论沟通，达成对存在问题的共识。如省直某两部门关于加强开锁行业管理的通知规定：从事开锁业务的人员，须经开锁工委进行培训、考核，治安管理部门进行资格审查，颁发《开锁员资格证》，方可到工商部门注册登记领取营业执照，从事开锁业务。省政府法制办指出，这一规定构成规范性文件设定行政许可。而制定机关则坚持，这是为了加强对有开锁技术的人员的管理，防止不法分子利用开锁技术入室犯罪，是一种管理措施，不属于行政许可。为此，我们三次请制定机关派人来，两次上门去，进行了五次讨论沟通，终于使制定机关接受了意见。近两年来，省政府法制办对所有发现问题的文件，都认真做了听取意见和讨论沟通的工作。

第二步，协调协商。通过讨论沟通讨论达成共识后，对于如何纠正错误，省政府法制办还要耐心地与制定机关进行协调协商。制定机关制定规范性文件，虽然存在违法、不当、与其他机关规范性文件不一致的规定，但在多数情况下，现实管理工作中也确有某些突出问题需要加强管理。如果只是简单地废止、撤销错误的规定，很可能导致某些方面管理不到位，给经济社会发展带来不利后果。因此，在要求制定机关纠正错误规定时，我们总是积极出主意、想办法，帮助制定机关把问题解决好。如省直某单位在国家已经明确将机动车安全检测管理职能划归质量技术监督部门后，仍发文规定：机动车安全检测机构布局，由该系统按照机动车保有量2万辆以上设一个检测机构的标准进行规划；设立机动车安全检测机构，须经该系统审查同意，方可办理工商登记；每一机动车安全检测机构，需由该系统派驻两名工作人员现场监督；所有机动车安全检测机构需与该系统计算机联网，否则不予年检，等等。我们把该单位和省质量技术监督局的同志请到一起，就该文件存在的问题一一讨论沟通，首先肯定机动车安全检测事关人民群众生命财产安全，当前问题较多，加强监督管理完全必要，然后提出了解决问题的两个方案：一是由该单位和省质量技术监督局联合发文，按照职权法定和依法行政的原则，明确质量技术监督部门和该单位各管什么、怎么管；二是该单位和省质量技术监督局分别发文，各自按照职权法定和依法行政原则规定本系统管什么、怎么管。经过讨论，达成共识后，该单位和省质量技术监督局一致同意接受前一方案。由于工作细致、态度诚恳，绝大多数单位对省政府法制办的作法都深表赞许，不需要省政府法制办行文，就能主动纠正错误，做到自觉依法行政。

第三步，发函建议自行纠正。对于纠正错误、解决问题无法协商一致，或者制定机关要求省政府法制办行文的，省政府法制办按照《湖南省规章规范性文件备案审查办法》的规定，及时发出自行纠正建议函，具体写明存在的问题，要求制定机关在接到建议函后30日内纠正并书面报告处理结果。在已纠正的96件规范性文件中，有13件经过了这一程序。如退休老人杨秀炽来函反映，某区管委会关于异地安置退休人员医药费管理的文件，对异地安置退休人员作出了违反医保政策的医药费报销限额规定。我们调阅了该文件，并征求了省劳动和社会保障厅的意见，确认该规定违反医保政策，遂按照《湖南省规章规范性文件备案审查办法》的规定责令某市政府法制办审查处理。该市政府法制办提出不便处理，省政府法制办依法直接提审了该文件。由于该区管委会先是不乐意主动纠正，后又没有彻底纠正错误，省政府法制办先后两次下发自行纠正建议函，直到问题完全解决。为此，杨秀炽老人向省政府法制办赠送了绣有“备案审查 光辉典范”8个金色大字的锦旗。

第四步，督查督办。对查出问题依法应予纠正的规范性文件，省政府法制办对制定机关实行了跟踪督办，及时了解纠错现况，督促制定机关及时纠正。超过规定时间仍不纠正的，发出督办函责令其纠正。如某市政府以会议纪要和政府文件降低经省政府依法批准的征地拆迁补偿标准，引起拆迁户长期告状、上访，省政府法制办接到举报后，立即派人进行了实地调查，听取了拆迁户的意见，查看了有关资料，并与市政府及其国土、规划等部门有关负责人进行了讨论沟通和协调协商，要求其纠正。之后，又多次与该市政府联系，要求其尽快纠正，但该市政府拖延了近3个月未作处理。为此，省政府法制办向该市政府发出了督办函。

第五步，依法撤销。对经督办仍拒不纠正错误的，按照《湖南省规章规范性文件备案审查办法》的规定，建议省人民政府依法予以撤销，或者由省政府授权法制办依法撤销。由于省政府法制办的前期工作细致、扎实，所以，到目前为此，尚未启动过撤销程序。

近两年来的实践经验证明，在坚持原则的前提下，从妥善解决问题的愿望出发，以真诚的服务、细致扎实的工作，争取制定机关自行乃至主动纠正错误，是实现“有错必纠”目标的有效办法。       

 

 

加快相对集中行政处罚权立法势在必行

省政府法制办行政执法监督协调处 李思贤

 

     国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》[国发（2002）17号]号下达后，湖南省政府根据国务院授权，按照积极推进、规范操作的要求，在城市管理领域推开了相对集中行政处罚权工作。到目前为止，湖南省已有39个市县推开了这一工作。从总体上看，形势是很好的。但也显现出一些问题，其中有观念、体制和机制方面的原因，但主要是法律方面的原因。为规范相对集中行政处罚权工作，加快相对集中行政处罚权立法势在必行。

一、通过立法规范相对集中行政处罚权制度的设立，是使行政执法步入良性循环，实现法治的前提

俗话说，没有规矩不成方圆。没有法律规范，就难以保障相对集中行政处罚权制度的有效实施。要实行法治，必须先有良法，好的制度是实现法治的前提，法治就是强调制度的重要性。相对集中行政处罚权涉及不同层级的法律法规、同一层级的法律法规之间的多重复杂关系，它从一开始就应当是一种法律行为，是法律范畴内的东西。但到目前为止，不仅全国人民代表大会及其常务委员会没有关于相对集中行政处罚权的一个比较完善的规定，而且各地基本上也没有出台相应的地方性法规，对这一制度的调整规则多是法规性文件，最高层级的当属国办发[2000]63号文件、国发[2002]17号文件，下级层级的当属省政府的批复。这些法规性文件虽然具有很强的指导性，但是实用性和操作性并不强。由于相对集中行政处罚权涉及对机构及其权力进行调整，是一种法律行为。因此，对其进行调整的行为规则也应当是法律规则，而不应当是法规性文件。所以，对于相对集中处罚权的改革问题，除国务院法制办应当推动全国人大进行专门立法外，其自身至少也应当做出相应的法律解释，以消减人们对推行相对集中处罚权的法律依据的疑问。同时，在全国人大和国务院关于相对集中行政处罚权的专门法律、行政法规没有出台之前，各省也应当重点对相对集中处罚权涉及的不同层面的法律法规规章，尤其是对全国人大及其常委会制定的法律相关内容涉及相对集中处罚权的效力问题作出明确界定，只有明确了法律依据，消除了法律依据上的难题，相对集中处罚权改革才能步入良性循环。

二、通过立法规范相对集中行政处罚权的改革，是明确行政执法主体，科学配置行政权力的重要举措

权力的集中、转移是一个宪政问题。党的十五大依法治国方略的提出，标志着我国已经进入了法治时代，国务院《全面推进依法行政实施纲要》的出台，更进一步描绘了实行社会法治的蓝图。因此，行政权力相对集中行使与合理划分是大势所趋。行政强调效率，强调统一，强调权力的科学配置。事实证明，对同一类的权力进行相对集中行使，可以有效地提高行政效率，达到权力配置的最佳。从更宽的视野看，行政权力重新构建将是今后很长一段时间我国行政系统面临的重要任务。而重构的内涵集中反映在两个方面，一个方面是对行政权运行模式的重组，让行政权的运行规范化；另一个方面是对行政权运行主体的重组，让行政权的主体规范化。这两个方面的科学配置就可以构筑成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。相对集中行政处罚权只是我国行政权重构的一个组成部分。因此，通过立法，规范行政权力的科学配置，是推进依法行政、落实依法治国方略的重要举措。　

三、通过立法规范相对集中行政处罚权的推进，是提高行政效率，减少执法扰民现象，防止出现反弹的必要途经

以往的立法过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权，往往都要明确由政府某一个具体部门来实施，实践中每制定一部法律、法规，就要新设置一支执法队伍。据统计，在实行相对集中行政处罚权改革前，北京有79个行政执法队伍，上海有202个行政执法队伍，一般的中小型城市也都有六、七十个执法队伍。以我省衡阳市为例，在开展相对集中行政处罚权之前，城市管理领域有45支执法队伍，执法人员1000多人，行政处罚权相对集中后执法人员减少到700多人，实现了“一局多能、一员多能”。行政执法形成合力，城市管理水平明显提高，以往多头执法体制下长期困扰政府的沿街私搭乱建、乱设摊点占道经营、随意设置牌匾广告、任意损坏公用设施等问题，基本得到解决。以上事实说明，以往众多的执法队伍和人员不仅人浮于事，而且给行政相对人造成了沉重负担，干扰了正常的生产和经营秩序。“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”，这就是对我国原先城管执法效率的一个形象概括。据已推开的市、县反映的情况看，相对集中行政处罚权后，执法队伍和人员得到有效精减，执法效率有了明显提高，执法扰民现象明显减少。通过对相对集中行政处罚权的立法，用法律的形式巩固体制改革的成果，就可以达到提高行政效率、减少执法扰民现象，防止出现反弹的效果。

四、通过立法规范相对集中行政处罚权制度的深化，是总结经验，强化行政执法体制改革的有力手段 

相对集中行政处罚权的改革源于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，该法第16条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。这一制度确立以来，国务院相继于1996年4月发出了《关于贯彻<行使处罚法>的通知》，通知中明确要求各省、自治区、直辖市做好相对集中行政处罚权试点工作； 1999年11月国务院发布了《关于全面推进依法行政决定》，再次强调“继续积极推进相对集中行政处罚权工作”；于2000年9月国务院办公厅发布了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，通知明确要求“把相对集中行政处罚权试点工作中的成功经验运用到市、县机构改革，进一步理顺市、县行政管理体制”。自1997年以来，各地就开始探索相对集中行政处罚权的改革。到2002年底全国已有3个直辖市，湖南、广东、黑龙江、河北、山东等23个省、自治区的79个城市开展了相对集中行政处罚权试点工作。这些市的试点工作是成功的，初步解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显提高行政执法效率和执法力度；较好实行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离；初步形成了新的行政执法机制，执法形象大为改观。

2002年8月，国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作决定》[国发（2002）17号]，将相对集中行政处罚权审批权下放到省、自治区、直辖市人民政府，相对集中行政处罚权审批权下放之后，省政府对这一工作非常重视，于2003年4月下发了湖南省政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作通知》[湘政发（2003）8号]，湖南省依法治省领导小组下发了《关于当前依法治省四项工作实施意见》[湘治发（2003）3号]， 2003年6月召开湖南省政府法制工作会议，都对推进相对集中行政处罚权工作提出了明确具体要求。全省推进相对集中行政处罚权工作在省委、省政府高度重视下，在各部门大力支持下，在各级政府法制部门具体组织指导下，如雨后春笋般开展起来，一个推进相对集中行政处罚权工作的春天已经呈现在大家面前。　   

 毋庸置疑，相对集中行政处罚权的改革在实践中已取得了实实在在的成效。通过这一改革，执法队伍得到了整合，执法水平有了进一步提高。同时，从更高的层面上来看，行政权力的相对集中与整合是未来中国行政权力重构的基本趋势，也是建设法治政府的必经之步。在城市相对集中行政处罚权制度的成功实施，也为立法积累了经验 。

　 　   

 

围绕执法理念　狠抓执法质量

努力开创城市管理行政执法新局面

湘潭市城市管理行政执法局 肖克和

    湘潭市城市管理行政执法局组建于2005年12月。在组建初期就确立了“严格执法、规范执法、文明执法、为民执法”的执法理念。一年多来，我局针对全市行政中心东迁、城市扩容提速、城市管理滞后的实际情况，紧紧围绕十六字执法理念，狠抓执法队伍的建设和执法质量的提高，有效地促进了全市经济的发展和文明城市的创建，促进了人民群众生活环境的改善和生活质量的提高。在具体工作中，我局主要抓了以下几个方面的工作：
  

一、强化组织领导，注重制度建设，做到严格执法
    原城监支队的撤销，执法局的组建，标志着城管执法由部门执法向政府执法转变，由单一执法向集中执法转变，由管理加执法向注重执法转变。因此，行政执法成为我局的主要工作。从筹建开始，就成立了以局长为组长、业务副局长为副组长，法规宣教科、执法督查科、投诉受理科、监察室等业务科室负责人为成员的局行政执法工作领导小组，全面负责全局行政执法工作，并明确由业务副局长主管行政执法日常工作。同时，由法规宣教科具体负责全局行政执法案件的审批、把关。局党委会、局务会每月专题研究部署行政执法工作，年中、年末法规宣教科均要向党委会专题汇报年度（半年度）工作情况。局主管领导坚持每星期一下午召开行政执法工作例会，听取和解决各大队在行政执法工作中遇到的困难和问题。为减少行政执法工作的失误，经局党委研究决定，于今年年初成立了局行政处罚案件审查委员会，主要负责全局的重大复杂疑难处罚案件的处理。由于领导重视，责任明确，机构健全，机制顺畅，全局行政执法工作在较短时间内就走上了规范化轨道。
    在加强领导的同时，严格制度约束，坚持以制度管理人、约束人、规范人，以达到严格执法、依法办事的目的。从2005年5月筹建开始，我局就结合自身特点，迅速出台了45项规章制度，对与城市管理行政执法紧密相连的执法行为等五个方面进行了规范。特别是在2006年初出台的《湘潭市城市管理行政执法局执法过错责任追究暂行办法》，要求行政执法队员严格按照法律法规的处罚种类、幅度实施行政处罚，不能因当事人的地位高低、关系亲疏而搞“暗箱操作”。。一旦发生行政执法错案，将启动该程序，对执法人员进行过错责任追究。至目前为止，已两次启动了执法责任追究程序，对两名在执法过程中通风报信的队员给予了组织处理和通报批评。
    二、强化学习培训，注重执法质量，做到规范执法
    在学习培训方面：一是强化执法任前培训。为提高行政执法队员的素质，切实做到规范执法，我局对走上执法岗位的人员，均在市法制办、市人事局的具体指导下分批进行集中封闭式军训、业务知识培训，严格按军事化要求进行训练，由省、市政府法制办、市人事局专家授课，较为系统地学习相对集中行政处罚权工作所涉及的法律法规和公务员行为规范，并通过严格的考试考核，成绩合格者颁发行政执法证，未取得行政执法证的人员，只能作为工勤人员，协助执法队员执法。执法任前培训为打造高素质的城市管理行政执法队伍奠定了良好的基础。二是强化对中层干部的培训。今年年初，局党委成员分别带领各科室负责人、各大队大队长、教导员先后到相对集中行政处罚权工作开展得好的城市珠海、深圳、杭州考察学习。考察之后，各大队结合实际情况，借鉴先进地区的成功作法，出台了一系列行之有效的措施。三是强化专业执法培训。为提高环保、规划等专业执法水平，2006年6月29日，该局对中队长以上干部进行了业务知识培训，邀请市政府法制办、规划局、公用事业管理局、环保局等部门具有丰富实践经验的专家授课，详细讲解专业执法的程序、方法、法律法规等内容，有效地弥补了执法队员专业执法知识的不足，为规范执法奠定了基础。目前，该局已建立了一支能够全面履行“7+1”职能的行政执法队伍。
    在行政执法过程中，我局始终将执法质量作为生命线来抓。一方面，注重个案质量的提高。在执法过程中，要求队员在统一着装、统一标志的基础上，从亮证、敬礼等一言一行做起，从主体资格、执法程序一点一滴抓起，确保单个案件质量。另一方面，注重整体办案质量的提高。为提高案卷水平，我局自加压力，于2006年5月16日邀请市人大和市政府法制办的领导以及“7+1”职能部门法规科的同志对全局的执法案卷进行检查，并召开专题会议进行点评，对存在的问题及时整改，同时，局长亲自创作了提高执法质量“七字歌”。即：执法主体要合法；处罚对象要明确；适用法律要准确；法律文书要规范；调查笔录要详细；问话内容要严谨；案卷记录要工整；证据收集要真实；处罚标准要严格；案件审批要把关；立案结案要及时；重大案件要备案；办案程序要依法；执法质量要提高。要求全体执法队员熟记其内容，并灵活运用到执法一线。通过执法案卷评查和通俗易懂的“七字歌”来提高案卷质量、规范执法行为、提高执法水平。
    为避免行政执法工作中“重实体、轻程序”的问题出现，我局十分注重执法程序合法，做到规范执法。我局处理的一违法建筑案件，在一审维持原判后，当事人再次诉讼到了市中级人民法院，市中院从慎重的角度，通过省高院向最高人民法院进行司法咨询，最后，最高人民法院认定我局执法主体、程序合法，建议维持原判。我局在作出处罚决定后，按照法律法规的要求，让当事人享受申请听证、行政复议、行政诉讼等权利。今年，我局已召开5次案件听证会，严格依照执法程序办案。
    2006年，全局行政立案2362起，结案率99%；申请人民法院强制执行的案件28起，执行到位26起，执行率93%；9起案件申请行政复议，全部维持原行政决定；1起提起行政诉讼，也维持原决定。
    三、强化执法效能，注重作风建设，做到文明执法
    为做到文明办案，文明执法，防止队员“拖案”、“耍案”，我局实行目标管理考核和行政效能监察，即通过制定工作目标和岗位目标，建立目标管理考核体系，每项工作都用目标来量化，用分值来考核，用绩效来衡量，并将目标任务层层分解，层层落实。在此基础上，又在各大队设立了行政执法举报箱，公开了举报电话，并聘请了行政执法行风监督员。通过这些措施，有效地防止了执法队员缓作为、不作为、乱作为。同时，为树立队伍良好形象，在工作中狠抓执法作风建设。在组建初期，少数队员粗暴执法、简单执法，发生了几起执法人员殴打当事人的事件，针对这一情况，及时颁布了《八条禁令》，给每个队员戴上了“紧箍咒”，并提出了严格执法、规范执法、文明执法、为民执法的要求，有效地促进了队员作风的转变。2006年4月29日针对群众反映强烈的执法不公的问题，召开了廉政建设工作会议。在会上，局领导一针见血地指出了工作中存在的问题，列举了六个方面的不正之风，对在执法过程中接受当事人的请吃、请喝、请玩的执法队员进行了点名批评和组织处理，有效地促进了执法队员作风的好转。同时，为打造一支纪律严明、作风优良、行为规范的行政执法队伍，从2006年5月8日至8月18日，全局上下开展了为期一百天的早间军训活动，通过抓队容风纪，熟记执法“十六字理念”、“七字歌”、“八条禁令”等，全局逐步形成了着装整齐、举止端正、严格执法、文明执法的良好形象。由于措施得力，文明执法的执法理念已深入到每个执法队员心里。如2006年6月15日，我局在配合市林业局、岳塘区政府取缔芙蓉东路沿线占道经营、无证经营竹木市场及废旧物品回收店的集中整治中，发生了经营户暴力抗法、软禁执法人员、砸毁执法车辆、打伤执法人员，造成了30多名行政执法人员受伤，8人住院的恶性事件。在整个过程中，全体执法队员保持高度克制，无一动手打人，无一提前撤退，坚持劝解，文明执法，该局文明之师形象得以树立，受到市委、市政府以及群众的高度赞扬。
    四、强化宣传教育，注重执法创新，做到为民执法
    为民执法是行政执法工作的出发点和落脚点。在执法过程中，我们坚持做到以人为本、为民执法。一是强化执法宣传。行政执法依据涉及法律7部、行政法规16个、地方性法规2个、部门规章11个、政府规章3个，行政执法职权137项。对于这些法律法规条文，我局在市法制办的指导下进行了系统地梳理。2006年3月21日，省政府法制办、省政府行政执法责任领导小组办公室在《湖南日报》用两个专版全文刊登了“湘潭市城市管理行政执法依据”（行政执法依据第九期），在全省市、州中为首创，反响强烈。对于一些专项执法、重点执法，在每次集中整治前，总是在主要媒体上发布通告，并分发到相关经营户手中，坚持做到“先告知，后整治”。如在2006年4月市容环境卫生集中整治前，我们印制“温馨告示”12000多份，由队员沿街分发到主次干道各门店、社区各经营户手中。通过宣传教育，一方面，使广大市民了解到执法整治工作的重要性，整治是一种经常性行为，是动了真格，不是搞突击，从而消除他们原有的一种错误认识；另一方面，达到了广大市民理解、支持行政执法工作的目的。在6月行政执法宣传月中，我们通过开辟专栏、电视讲话、动态报道、发放调查问卷、设立法律咨询点、寄发政府11号令、发放宣传资料等方式多层次、多角度、全方位地对城管行政执法有关法律法规和我局执法工作进行宣传，扩大城管行政执法影响，加快行政执法进程。二是创新执法手段。原来，对乱摆摊担、乱停乱靠车辆分别采取暂扣经营工具、锁定车轮的方法，然后再进行处罚。在实际工作中，这种执法方式容易激化与当事人的矛盾，并影响了执法队伍形象的树立。在深入调研和广泛征求意见的基础上，大胆改进执法方式，对乱摆摊担的经营户改为先取证后处罚，不再暂扣经营工具；对乱停乱靠的机动车辆由锁定车轮改为以抄牌为主、抄锁结合的方式进行处罚。对于这两项行政处罚不到位的，依法申请人民法院强制执行。同时，为方便违规机动车车主缴纳罚款，改由大队分散处罚为集中到局机关处罚，并设立了处罚中心，实现了执法和罚款的两分离，进一步规范了行政执法行为。2006年，对乱停乱靠而又拒不接受处罚的58台机动车辆向法院申请强制执行，目前，法院正在加大该项执法的力度。三是延伸执法整治。在城管行政执法工作中，我局坚持抓基层、打基础，今年，在城区街道办事处相继成立了雨湖路、云塘路、中洲路行政执法室，与办事处城管办合署办公，执法队员采取宣传、教育、执法相结合的方式，对社区的背街小巷进行整治，取得了明显的成效。如雨湖路街道执法室在成立的短短两个月时间里，拆除历史遗留难点违法建筑12处，违法搭建棚点59处，解决群众投诉案件5起，受到了区政府、街道办事处、社区的普遍认可。云塘路街道执法室两名执法人员通过采取发放宣传资料、摸排走访经营户、建立违法户档案进行集中整治等方式，取缔占道经营20余户、擅自摆设摊点88户，受到了街道、社区的多方赞誉，三湘都市报以《城管行政执法进社区，小街小巷变了样》为题对云塘路街道执法室进行了报道，收到了良好的社会效果，待全局队员满编后，我局将逐步在城区所有街道设立执法室。四是加强日常督查。为进一步整治市容环境、强化行政执法样板路的建设、建立长效执法机制，我局于8月25日起强化守点，定点执法，即各大队在行政执法样板路、重要地段、重要时段安排专人守点（早上：7:00－8:30，中午：11:30－12:30，下午17:30－19:00），同时加大面上的巡查力度，做到点面结合，讲求实效。在定点执法的基础上，建立三级督查网络，即局领导督查至大队，大队督查至中队，中队督查至个人。每天由局领导对重点路段、重要时段进行督查，发现问题，严格按照《湘潭市城市管理行政执法局执法业务督查考核办法》扣分，并将督查结果纳入年度目标管理考核。从目前实施的效果来看，市容市貌进一步好转，对减少对抗，树立形象起到了很好的作用，得到了社会各界及市民的拥护和支持。

 

关于2006年度“中国政府法制信息网”

采用我省法制工作信息情况的通报

 

2006年我省政府法制信息报送工作取得了可喜的成绩，全年共向国务院法制办“中国政府法制信息网”报送并被采用信息77条，比2005年的36条增长1倍多，在全国各省市信息报送量的排名由上年的第六名上升为第三名。报送的信息紧紧围绕政府法制工作中心，突出依法行政主题，特别是基层政府依法行政热点问题，时效性强，质量较高，点击率高。在全国政府法制信息网站工作会议上，我省的信息报送工作得到国务院法制办领导的充分肯定。现将2006年“中国政府法制信息网”采用我省信息情况予以通报，希望各地、各部门再接再厉，切实做好2007年的法制工作信息报送工作，争取更大的成绩。

 

                          

                              省政府法制办公室

                             二○○七年四月十八日

 

 

2006年“中国政府法制信息网”

采用我省信息情况统计表

 

单 位	数量	作者	信  息  标  题	时间
长沙市	1		长沙市城市管理行政执法局：强化七种意识 提高五种能力 不断加强城市管理行政执法队伍建设	2006.09.01
湘 潭 市	6		湘潭市工商局：狠抓执法质量考评 提高依法行政能力	2006.03.24
			湘潭市人民政府进行集中学法活动	2006.03.24
			湘潭市城市管理行政执法局率先向社会公告行政执法依据	2006.03.27
		肖克和	推进城管行政执法 服务湘潭发展大局	2006.09.01
			湘潭市环保局：坚持在执法中搞好服务 在服务中体现执法宗旨	2006.09.30
			湘潭市地方税务局：深入推行执法责任制 全面规范税收执法行为	2006.12.19
邵阳市	2		邵阳市政府法制办开展对市直单位法制工作督查	2006.03.15
		唐章平	开拓创新 锐意进取 全面推进相对集中行政处罚权	2006.09.01
岳 阳 市	3		华容县政府：开展“三学三防三规范”活动 努力提高依法行政能力	2006.07.10
			岳阳市政府法制办：勤奋工作 甘于奉献 ——记岳阳市政府法制办优秀共产党员杨子建	2006.11.31
			华容县政府法制办：行政复议案件减少的原因及对策	2006.11.23
郴州市	2		郴州市北湖区扎实开展备案审查工作	2006.01.11
		李成贵	立足实际 探索创新 扎实开展相对集中城管行政处罚权工作	2006.09.01
永 州 市	2		永 州市冷水滩区：提升政府法制地位 加强推进依法行政	2006.07.10
			永州市祁阳县：切实规范行政执法行为 为民营经济发展营造良好的法制环境	2006.09.30
怀 化 市	2	李邦华 龙建国	当前县级畜牧水产行政执法存在的问题及对策	2006.09.30
		吴尚福	新农村法制建设存在的问题及对策	2006.12.19
娄底市	2		娄底市出台三项备案制度 进一步加强政府法制监督	2006.04.09
			娄底市举办三项备案审查业务知识培训班	2006.06.07
湘 西 自 治 州	11		湘西自治州政府把依法行政工作作为推动州经济社会发展的基本保障	2006.03.10
			湘西自治州组织开展2005年度依法行政目标管理考核	2006.03.15
			保靖县积极探索在乡镇政府设立法制机构	2006.05.11
			湘西自治州把依法行政教育制度化列入党校干部培训必修课	2006.05.11
		沈世锋	推进乡镇依法行政在服务新农村建设中发挥四个作用	2006.09.01

 

湘 西 自 治 州		彭 悦	推进依法行政的几个重要环节	2006.09.30
		彭 悦 彭文海	湘西自治州开展行政执法“双十佳”创建活动	2006.09.30
			湘西自治州加强政府法制工作 切实做到“四个纳入” 发挥“四个作用”	2006.09.30
			湘西自治州举办县处级干部依法行政理论研讨班	2006.09.30
		梁世锋	浅析乡镇推进依法行政存在的问题及对策	2006.11.23
		彭 悦	依法行政 责任在政府 关键在领导 根本在落实	2006.11.23
省公安厅	1		大 力推行行政执法责任制 全面规范公安行政执法行为	2006.09.30
省财政厅	1		湖南省财政行政执法情况分析及建议	2006.09.30
省政府法制办	45		略

 

 

市州政府和省直部门

2007年3月报备的规范性文件目录

 

 

 

 

 

 

 

 

 

分送：国务院法制办公室。

省委书记、副书记、常委，省人大常委会主任、副主任，省长、副省长，省政协主席、副主席，省政府秘书长、副秘书长。

省委办公厅，省人大常委会办公厅，省政府办公厅，省政协办公厅，省纪委办公厅，省委各工作部门，省法院，省检察院。

省政府各部门、各直属机构，各市、州、县（市、区）人民政府。