全省行政复议工作会议

经验交流材料之九

 

 

牢固树立和谐理念

切实改进行政复议工作

 

湘潭市人民政府

 

近三年来，尤其是2006年，我市在处理公民、法人和其他组织与行政机关之间的行政争议工作上进行了大胆的探索和改进，通过树立和谐解决行政争议的理念，加强解决行政争议的能力建设，强化工作措施，使行政复议工作取得了较为明显的成效。

一、树立和谐解决行政争议的理念

为贯彻落实中央关于构建和谐社会的精神和国务院提出的认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作的要求，我市在深入调查研究的基础上，将和谐社会建设与加强行政复议工作有机地结合起来，确立和谐解决行政争议的理念。2004年《政府法制工作要点》提出，要在行政复议工作中建立行政复议听证制度、行政复议办案简易程序和快速结案制度，并探索对涉及行政自由裁量权和涉及民事争议行政裁决的行政争议开展行政调解。市人民政府明确将建设法治政府作为加强政府自身建设的重要内容写进《政府工作报告》。2006年7月，省委省政府决定在我市开展人民调解、司法调解、行政调解三大调解对接联动工作试点，以“大调解”的方式化解社会矛盾、维护社会稳定，促进社会和谐发展。我市市委、市政府贯彻落实省委省政府精神，把行政复议工作摆到构建社会主义和谐社会的大局中来谋划，要求各地各部门高度重视，采取扎实有效的措施，加强和改进行政复议工作，以行政调解为首选方式，解决行政争议，将大部分行政争议化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政系统内部，并将行政调解化解行政争议的举措列入了我市《五年依法行政规划（2006—2010年）》和《行政执法责任制年度考核评比细则》。

二、提高和谐解决行政争议的能力

在和谐理念的指导下，我市在行政复议的机构、队伍、制度建设等方面加强了建设，着力提高和谐解决行政争议的能力。

（一）健全机构充实人员，加强行政复议队伍建设。 2004年我市市县两级政府法制机构均已升格为正处、正科级，人员编制由23名增至32名。市县两级44个行政复议机关有31个单独设立了复议机构，比机构改革前增加了4个；行政复议人员123名，比机构改革前增加了21名。湘乡市、雨湖区在所属各乡镇街道设立了专职或兼职的行政复议应诉人员共51名。2006年，为加强行政调解能力建设，在全市公安系统复议机构加挂治安行政调解处室的牌子，在全市其他行政机关的复议机构加挂行政调解处室的牌子，增加了行政调解职能，追加了工作经费。

（二）完善行政复议制度，建立长效化解行政争议的机制。 为适应和谐解决行政争议的需要，我市将原有的行政复议工作程序和制度进行了相应的修订，并制定了一些新的工作制度和措施。先后修订了行政复议工作程序，新制定了行政复议听证制度和行政复议简易程序、行政调解程序、治安调解程序以及行政调解与人民调对接办法、治安调解与人民调解对接办法等工作制度的措施。

（三）加强综合协调和资源整合，形成化解行政争议的合力。 全市树立一盘棋工作观念，各地区、各部门相互配合，采用各种措施综合协调解决行政争议。2006年7月，市委、市政府联合下发了“三调”联动工作方案，在市政府法制办设立全市行政调解协调处，对全市行政调解工作统一指导协调。要求全市各信访部门认真学习行政复议法，对信访人的诉求，如属于行政复议受案范围的，应告知或劝导信访人可以申请行政复议；人民法院、仲裁委员会、人民调解组织在处理民事纠纷时，如涉及行政争议的应当告知或劝导当事人可以申请行政复议。各行政复议机关对申请人的复议请求如能调解的应当组织进行调解，纠纷涉及多个部门的应通报相关部门共同组织调解。对重大案件，行政复议机关负责人要亲自主持调解，对调解达成协议的，由申请人撤回复议申请结案。行政复议机关应将调解结果反馈给信访、人民法院、仲裁机构和相关人民调解组织；对调解不成的案件，行政复议期满前依法作出复议决定。2006年全市各级复议机关共受理了223件复议申请，其中30%的案件是由信访等部门告知或劝导当事人而来。行政调解案件中约50%是由行政复议机关负责人主持的调解。已结案的案件中25%是经行政调解结案，且无一例再向人民法院起诉和向有关部门上访。

三、强化和谐解决行政争议的措施

（一）改封闭式审理为开放式审理。 按照行政复议法规定，行政复议案件的审理以书面审查为原则。为了充分保障申请人的诉权，确保行政复议公正性，自2004年起，我市对《湘潭市行政复议办案程序》进行了修改，规定各级行政机关对于复杂、重大案件应深入实地调查，听取申请人的陈述，组织申请人与行政机关见面交换意见并核实有关证据，案情特别复杂的还应组织听证。2004年以来，全市各行政复议机关对所受理的复议案件近90%的进行了实地调查，并组织了申请人与行政机关见面核实情况；近10%的案件进行了听证，如市工商、税务、物价、国土、规划、房产、畜牧、环保等部门以及湘乡市、湘潭县都较好地组织了行政复议听证。这一做法得到了申请人对复议机关的信任，公民、法人和其他组织选择申请行政复议解决行政争议的日益增多，而对复议决定不服再起诉到人民法院的数量逐年减少。我市2004年、2005年、2006年每年办理行政复议案件分别为166件、181件、223件，当事人不服行政复议决定再起诉到人民法院的案件起诉率分别为11.4%，11.0%，10.7%。

（二）改被动受理为主动化解。 行政复议法对具体行政行为的监督实行的是不告不理的事后监督制度。我市从积极化解行政争议的目的出发，要求各级行政复议机关主动提前介入，及时发现行政执法中带倾向性的问题，提出建议，指导行政机关采取措施预防和化解行政争议，将矛盾化解在初始状态。2005年我市某砖厂不服市城市中心建设指挥部作出的拆迁补偿决定，向省人民政府申请行政复议。通过这个案件我市发现各开发建设指挥部直接参与拆迁补偿的现象比较普遍，市政府迅速行文对各开发建设指挥部的这类行为进行了规范。2006年我市一出租车主对交警的“手工抄牌”和“电子眼”执法不服，向市政府申请行政复议。市公安交警部门得知情况后，马上意识到这是一个带普遍性的问题，迅速展开了调查，提出了规范行政执法的五条措施，化解了一场可能发生的群体性诉讼。

（三）引入调解机制化解行政争议。 为妥善解决行政争议，做到案结事了，我市在行政复议案件处理中，按照自愿、合法、公正、合理的原则，普遍采用了行政调解手段，使案件处理的法律效应与社会效应相结合，做到了维护行政管理秩序和维护行政相对人的合法权益相统一。一是按照公平合理的原则，调解不服具体行政行为的行政争议。近三年来，我市对行政复议中涉及公安、国土、规划、房产、城市管理、工商、技监、畜牧、农业、交通等部门的50余起行政处罚案件进行了调解，申请人与行政机关在法定幅度内达成协议，自觉接受处罚，撤回复议申请结案。二是坚持合法自愿原则，调解涉及民事争议裁决的行政争议。涉及民事争议的行政裁决，本质上是民事争议，如果在行政复议中解决了民事争议，也就解决了行政争议。为此，我市要求行政复议机关对此类案件必须组织当事人进行调解，力争调解化解争议。如我市雨湖区在上世纪70年代组建了一个农场，后来农场与周边的乡、村、组之间及周边的乡、村、组之间形成了多起土地权属争议，又因该处开发建设，纠纷愈演愈烈。2002—2005年市区两级政府先后对其中两起土地权属纠纷作出了裁决，均因当事人不服提起了行政复议，在复议中市区两级政府组织争议各方调解，达成协议，全面解决了因农场建设带来的系列土地权属纠纷。三是坚持保护弱势群体的原则，调解涉及群众重大利益的行政争议。如去年一申请人不服市规划局限期拆除决定向市人民政府申请行政复议案，经查，市政府认为市规划局的限期拆除决定符合法律规定，依法应予维持。考虑到如不对申请人给予适当的补偿，申请人将由于遭受经济损失而继续上访。对此，我们不是简单地作出维持决定，而是本着群众利益无小事的原则，基于争议双方原有拆迁补偿的意向，组织双方调解。通过多轮细致的调解工作，双方终于达成补偿协议，申请人自动拆除了房屋，撤回了行政复议申请，一场持续5年的“拆迁持久战”终于划上句号。