全省行政复议工作会议

经验交流材料之十

 

运用复议功能 化解山林纠纷

邵阳市人民政府

 

邵阳，地处湖南湘西南，山多地少，山林权属矛盾和纠纷犹为突出。1999年至今，全市三级人民政府已调处山林权属纠纷6000余起。其中绝大部分调解成功，无须作出行政裁决。调解没有成功，采取行政裁决方式结案的有400余起。而这些采取行政裁决方式结案的400余起山林权属纠纷，绝大部分进入了行政复议和行政诉讼程序。这些山林权属纠纷，既关系到一家一户、一组一村的切身利益，又关系到我市的社会安定、经济发展，在调处、复议过程中稍有不慎，都有可能引发严重的毁林事件。近年来，我们运用行政复议功能，改进行政复议工作方式方法，坚持以事实为依据，以法律为准绳，市县两级人民政府妥善处理山林权属纠纷复议案件386件，其中市本级受理169件，各县（市）、区人民政府受理217件，为推进我市的经济和社会发展、建设法治政府、构建和谐邵阳发挥了重要作用。 我们 复议山林权属纠纷案件的基本做法是：

一、尽力创造开展复议工作的基本条件

山林权属纠纷案件跨越时间长，调查取证难，关系交错复杂，大多又属复议前置案件，且复议不收费，这一定程度上给各级人民政府行政复议机构的工作增添了相当的难度。要切实保障行政复议工作的顺利开展，就离不开复议机构的自身建设，离不开复议经费的大力支持。我们根据邵阳实际，抓了以下三个方面的基本建设：

一是抓复议机构建设。 复议法规定，行政复议工作由各级行政机关的法制工作机构负责。在机构改革时，我们注意加强法制机构建设。现在，全市12个县（市）、区政府法制机构均已升格为正科级单位。

二是抓复议队伍建设 。办理山林权属纠纷案件，是一项政策性强，牵涉面广的社会性工作，要求有一支懂政策、法律、法规从事复议工作的高素质队伍。为此，我们狠抓复议队伍建设，全市政府复议机构现有复议人员43人，具有律师资格的复议人员有13人，曾有审判员、检察员、公证员资格的复议人员有8人，本科以上文化程度的占45％以上。为提高复议人员学法的积极性，市政府法制机构出台了具体奖励措施，参加全国司法统一考试通过者，法学刊物发表论文者，均给予一定的物质奖励。为提高复议人员用法的准确性，政府法制机构每年都召开一次全市行政复议应诉工作研讨会，交流复议心得，研究讲评典型疑难复杂案例，共同提高办案水平。

三是抓复议经费保障 。行政复议不收费，但办理山林权属纠纷案件要察看现场，交通费、食宿费，开支很大，没有财政保障，法制机构难以承受，工作很难开展。尽管邵阳财政紧张，复议经费还是列入了本级财政专项预算，且各县行政复议办案经费得到了基本保障。专项经费不够时，分管领导也能批准增加财政拨款，保障复议工作正常开展。

二、规范复议调解，促进社会和谐

复议山林权属纠纷案件，我们始终把调解结案摆在首位，不断创新调解理念，丰富调解方式，探索加强调解工作的有效方法。近年来，调解结案20件，占受理总数的12％,有效地化解了纠纷矛盾，不仅受到当事人的赞誉，节约了诉讼成本，也从更高层次上实现了社会的公平正义，促进了社会和谐。随着经济社会转型发展，山林权属纠纷短期内集中引发，各级政府处理山林权属纠纷的部门工作任务繁重，一些纠纷未经充分协调就匆匆作出裁决，导致当事人之间对抗性增强，复议调解工作难度增大。面对严峻的挑战，我们从积极营造和谐稳定的社会环境出发，充分发挥复议职能，提出要多调少裁，调裁结合，定纷止争，维护稳定，实现“一高两低”的目标（即提高调解和解率，降低维持率和撤销率）。在完善调解机制的基础上，注重调解方式，使调解结案合情、合理、合法。一是创新调解理念，将复议调解融入社会调解中。采取了邀请可能促成调解的单位、团体、基层组织和个人协助调解的方式；二是加强与下级政府处理山林权属纠纷部门、政府法制部门的联系，听取意见，共同拟定更好的调解方案；三是提高调解艺术，努力营造和谐宽松的调解环境，把着重调解、化解矛盾贯穿于复议全过程，避免矛盾激化；四是加强业务培训和指导，提高调解能力，采取以会代培，聘请专家学者讲课等形式提高复议人员的业务水平，提高调解结案的能力。

三、以事实为依据，以法律为准绳，及时公正作出裁决

在调解不成的情况下，应及时、公正作出复议决定。针对山林权属纠纷案件的特殊性，我们坚持做到以下几点：

（一）现场踏界，核实证据。 行政复议作为一种准司法行为，在审理复议案件的过程中，对证据的审查是一个很重要的问题，我们注意严格把握行政复议的特征，对行政复议被申请人提供的证据，既从一般证据的要求进行审查，又从行政复议证据的特殊要求进行审查，还对申请人或第三人提供的证据一并进行审查，严把证据的关联性、合法性、真实性要求，严格核实证据的效力。现场踏界，对审查证据有着至关重要的帮助。如我们在办理绥宁金屋镇小坪溪村委会不服绥宁县人民政府山林权属纠纷处理决定时，经过复议工作人员的现场踏界，准确认定第三人山林所有证的东至界线“东至岭心灯盏为界”中的“灯盏”是一个点而非一条线，其东南界线的交点在“灯盏”，从而准确判断出其南至界线应是从小坑左坑左转弯至直坑，再连接东至岭心“灯盏”，而不是被申请人认定的从小坑左坑右转弯至直坑，再连接东面的山岭，因而撤销了被申请人的原处理决定。第三人不服，先后起诉至邵阳市中级人民法院，上诉至湖南省高级人民法院，但我们的复议决定得到了两级人民法院的支持，最终本案得到了妥善处理，第三人输得心服口服。

（二）及时、公开、公正作出复议决定。 近年来，全市两级人民政府审结的372件山林权属纠纷案件，维持原处理决定的262件，占70.5％，撤销原处理决定的81件，占21.7，％，申请人撤回复议申请的29件，占7.8％。两级政府在复议山林权属纠纷时，坚持以事实为依据，以法律为准绳，做到了公开、公平、公正，保护了当事人的合法权益，维护了政府的客观公正形象。七年来，通过复议裁决后再起诉至人民法院的125件山林权属纠纷案件，人民法院判决维持原处理决定的有199件，占96％，复议机关撤销原处理决定再起诉至人民法院的46件案件，人民法院只判决撤销了1件，胜诉率高达98％。市政府法制办2004年在复议新邵县大新乡大坪溪村委会不服新邵县人民政府作出的新政决字[2004]1号行政处理决定时，查明第三人新田铺镇人民政府作为一级地方人民政府，在机构改革后无权代表全镇农民行使集体所有权权益，应由农民代表大会或者代表全体农民的集体经济组织行使所有权权益，从而准确认定新邵县人民政府将第三人新田铺镇人民政府作为集体所有权益主体行使山林所有权权益错误，进而依法撤销了新邵县人民政府的处理决定，并责令其重新作出处理，保护了申请人的合法权益，维护了行政复议制度的严肃性，维护了法律的尊严。

（三）加强沟通，避免循环反复怪圈。 山林权属纠纷难以处理，一是难在纠纷本身错综复杂，跨越历史时间长，调查取证难；二是处理程度复杂，一起山林纠纷如果调解不成，从人民政府调处立案到人民法院判决结案一般至少要经过3个以上的环节，每个环节都需要经费开支，一则行政成本较高，二则也花费了当事人大量的时间、精力和财力，而行政复议机关一旦撤销下一级人民政府的处理决定，下级人民级政府从事处理山林权属纠纷工作的同志还有可能想不通，甚至产生对抗情绪。而人民法院对山林权属纠纷案件又不直接作出确权判决，这就容易使山林纠纷案件的处理陷入裁决—复议—诉讼—再裁决—再复议—再诉讼的循环怪圈，一件案件就可能几年时间也解决不了。既大大浪费了公共资源，也大大浪费了当事人的时间、精力和财力，更有可能损害国家机关在老百姓心中的形象。为避免这种怪圈，我们在做到客观公正办案的同时，加强了与下一级人民政府的沟通，明确指出其不足之处，并扎实做好思想工作，消除下级人民级政府从事处理山林权属纠纷工作的同志对立情绪，协同一致，为准确调处纠纷、化解矛盾作好工作，使经过复议、诉讼后的权属纠纷都能做到妥善处理。